新形势下的上海合作组织：挑战、机遇和发展前景

(上海社科院上海合作组织研究中心主任、研究员，上海，200002)

　　〔关键词〕中亚、反恐战争、挑战、机遇、圣彼得堡峰会

　　〔提要〕上海合作组织最早呼吁合作打击国际恐怖主义，是中亚反对三股势力的中流砒柱。“9·11”后，反恐战争使美力口强在中亚的存在和影响，上海合作组织面临在中亚安全中主导作用下降等挑战，也存在安全环境改善等机遇。各成员国积极采取双边或多边措施，抓住机遇，应对挑战，加强合作。2002年6月举行的圣彼得堡峰会是上海合作组织发展史上的一个里程碑，为其深入发展和迈向成熟奠定了坚实基础。

　　〔中图分类号〕D814.l(20)〔文献标识码〕A〔文章编号〕04525532(2002)5期0035-05

　　“9·11”事件的发生和美国反恐怖战争的打响，使上海合作组织面临新的机遇和挑战。要在中亚的反恐斗争和经济合作中发挥更加重要的作用，上海合作组织就必须进一步健全和加强自身的运作机制。2002年6月举行的上海合作组织圣彼得堡峰会从战略高度规划下一步的发展，并在加强自身机制方面采取了重大实质性步骤，为该组织抓住机遇，应对挑战，稳步向前迈进奠定了坚实的基础。

“9·11”事件，反处战争与上海合作组织的应对 

　　“9·11”恐怖袭击事件发生后，正在哈萨克 斯坦的阿拉木图举行首次上海合作组织总理会晤的6位领导人于9月14日发表了联合声明，对恐怖袭击行动表示极其愤慨，向美国人民及受害者表示慰问和同情，并表示上海合作组织准备同所有国家和国际组织密切配合，采取有效措施，为根除恐怖主义带来的全球性危险而进行毫不妥协的斗争。[1]中国总理朱铭基在会上提出应抓好两项工作:一是尽快制定“上海合作组织宪章”;二是抓紧建立比什凯克反恐怖中心。[2]

　　然而，此后上海合作组织并没有采取强有力的一致行动，这使不少观察家感到意外。这其中有着非常复杂的原因，实际上也是一种合乎逻辑的事态 发展。

　　首先，“9·11”恐怖袭击是针对美国的，因此这场作为反击行动的反恐怖战争当然是以美国为主角的，上海合作组织没有可能也无必要在其中起主导作用，它至多能起一种合作伙伴的作用。

　　其次，上海合作组织并非军事联盟，并不要求所有成员国共同采取行动，况且并没有任何一个成员国遭到来自阿富汗的直接攻击。

　　第三，上海合作组织的常设机构还没有开始运作，而比什凯克反恐怖中心也尚在筹建之中，因此自然缺乏迅速应对和一致行动的能力。

　　第四，上海合作组织的成员国还参加了其他条约和集团，如有的是独联体集体安全条约的签署国，有的是北约的和平合作伙伴，有的则是杜尚别集团(包括俄罗斯、印度、伊朗、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和阿富汗的北方联盟)的成员，因而要与其他条约和集团的成员协调行动，这是他们参与反恐怖行动程度不一的原因之一。

　　第五，美国对上海合作组织六成员国提出的合作要求也不一样，例如它希望使用乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的基地和领空，后来又向吉尔吉斯斯坦提出了同样要求，但并没有向中国提出此类要求，而是希望与中国在情报共享，切断恐怖组织财源，支持巴基斯坦反恐等方面进行合作。因此，六国在这次反恐怖战争中自然扮演不同的角色。

　　一句话，上海合作组织没有必要、也不可能在美国发动的反恐战争中挑头，这是其定位和性质所决定的，也与其机制尚不完善，中亚的复杂形势及美国的政策密切相关。

　　在“9·11”事件之前，上海合作组织成员国对反恐怖机制的重视程度是不一样的。吉尔吉斯斯坦最早提出要建立反恐怖中心，面临来自阿富汗威胁的乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦也对反恐怖机制比较重视，但哈萨克斯坦则一直强调上海合作组织应以经济合作为主题。俄罗斯一开始认为独联体已有反恐机制，对上海合作组织建立反恐中心不太积 极，后考虑到需要中国参与，才对此表示支持。“9·11”事件之后，上海合作组织某些成员国与美军事合作加强，因而对上海合作组织反恐机制的重视程度又相对减弱。俄罗斯则主要通过杜尚别集团在反恐斗争中发挥协调作用，因为该集团在支持阿富汗的北方联盟方面立场一致。同时，美俄之间、中美之间直接的反恐合作也通过双边管道在运作。结果我们看到了这样一种事态发展:一方面，上海合作组织各成员国都积极参加了中亚的反恐斗争，并且发挥着重要作用，完全可以这样说，离开了上海合作组织成员国的支持，特别是俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦及中国的合作，美国的反恐战争是根本无法顺利进行的;但另一方面，上海合作组织作为一个组织的整体作用在这场反恐斗争中却没有充分发挥出来。

　　当然，这决不意味着上海合作组织在中亚的反恐战争中是无足轻重的。“上海五国”是最早呼吁合作打击中亚地区恐怖主义的国际集团。自1996年以来，“上海五国”——上海合作组织一直是中亚反对三股势力的中流砒柱。去年6月15日，正好在“9·11”事件前三个月，上海合作组织六成员国签署了《上海公约》，实际上已预见到中亚反恐斗争将进一步加强并为此奠定了法律基础。“9·11”事件发生后，上海合作组织成员国一直保持着密切联系，互相通报情况，协调行动。成员国的外交部长和安全执法首脑还举行磋商，讨论美国对阿富汗实施打击后的中亚形势，研究需采取的措施和对策。江泽民主席和普京总统除在上海直接会晤外，还保持着热线电话联系。然而，我们也不得不承认，在这场规模空前的反恐斗争中，上海合作组织本身确实缺乏一种整体的、有效的、快速的、协调一致的反恐运作机制，这是其没有发挥作为一个组织的整体作用的最重要原因。在上海合作组织常设机构正式建立，比什凯克反恐机构真正发 挥实质性作用之前，这种状况难以改变。

上海合作组织面临新的挑战 

　　“9·11”事件后近10个月，反恐战争的风暴横扫中亚腹地，打乱了这个地区原来的战略格局及制衡关系，使上海合作组织面临新的挑战，这主要表现在以下几个方面。

　　其一是上海合作组织在中亚安全合作和反恐斗争中的主导作用下降。“9·11”事件前，上海合作组织在中亚的安全合作和反恐斗争中发挥着无可争议的主导作用。“9·11”事件之后，美国军事力量大举进人中亚，使美国在中亚反恐战争中成为主角。尽管近期内美国与上海合作组织成员国在反恐领域仍处于合作态势，但美国作用的骤然凸现和上升导致上海合作组织主导作用的下降已是显而易见的事实。

　　其二是上海合作组织的凝聚力被削弱。如前所述，由于缺乏一种有效的、快速的、协调一致的反恐运作机制，上海合作组织在这场反恐斗争中难以发挥一种整体作用，一些成员国转而更加注重与美国或其他集团的合作，其离心倾向有所上升，这自然会削弱上海合作组织的凝聚力。

　　其三是上海合作组织的经济合作滞后问题更显突出。随着美国的影响在中亚地区急剧上升，美国和西方对该地区的经济投人必然会大大加强。相形之下，上海合作组织的经贸合作进展甚微。显然，这一状况如不能迅速改变，将使上海合作组织出现“空心化“状态，危及其发展的基础。

　　其四是上海合作组织成员国之间的文化纽带和文化合作受到冲击。中亚地区是汉儒、伊斯兰、斯拉夫和印度四大文明的交汇点，在上海合作组织框架内加强文明对话和文化合作具有重要意义。经过前苏联70多年的世俗教育，伊斯兰极端思潮在中亚五国并无多大市场，但亲美亲西方的思潮却颇有市场，这与中东伊斯兰地区的情况正好相反。随着美国在中亚的存在不断加强，西方文化对这一地区的影响也会进一步加强，因而对中国——俄罗斯——中亚之间原已存在的以“丝绸之路”为桥梁的文化纽带和上海合作组织成员国之间的文化合作必然形成巨大冲击。

　　目前，上海合作组织各成员国已对这一严峻的挑战有了充分的认识，并且决心进一步健全和加强自身的运作机制，特别要大大加快比什凯克反恐机构的建设，并使之具备应对目前复杂形势的强劲实力，同时要加快各国议会批准《上海公约》的程序(中国人大常委会已在不久前批准了该公约)，使之能尽快发挥作用，还要尽快建立常设机构，在此基础上推动安全合作(特别是反恐合作)、经贸合作(特别是能源合作)和文化合作全面发展。值得一提的是，江泽民主席和普京总统去年10月20日在上海的会晤在这方面已达成了共识。两位领导人一致认为应进一步加强上海合作组织，特别要加快其反恐机制的建设，并明确地把车臣恐怖分子和“东突”恐怖分子纳人了反恐的打击范围。[3]中俄还决定成立双边反恐工作组，以应对恐怖主义的威胁。[4]该工作组已于去年11月28—29日在北京举行了首次会议，双方就国际反恐斗争形势、加强两国反恐合作和阿富汗形势等问题深人交换了意见，达成了广泛的共识。[5]

　　总之，上海合作组织各成员国都积极采取各种双边或多边的措施以应对这一严峻的挑战，这就为 圣彼得堡峰会采取整体的重大举措奠定了基础。

上海合作组织进一步发展的机遇 

　　在上海合作组织面临新挑战的同时，由于“9·11”事件和反恐战争改变了中亚的政治、经济和战略格局，也为上海合作组织的进一步发展提供了不可多得的机遇。

　　首先，本地区几乎所有的国家都加入到一个反对恐怖主义的国际联盟之中，这在历史上还是第一次，为上海合作组织进一步加强安全合作和建立地区反恐机制创造了有利的氛围。如前所述，在“9·11”事件之前，上海合作组织各成员国对安全合作和反恐机制的重视程度是不一样的。同时， 也有些成员国担心强化安全合作和建立反恐机制会过分突出上海合作组织的军事色彩，引起周围国家，乃至美国和西方国家的不安。比什凯克地区反恐机构一事自1999年提出后长期议而不决，原因之一就在于此。然而，“9·11”事件的发生和国际反恐联盟的形成，使所有成员国都认识到加强安全合作和建立反恐机制的迫切性，这些思想障碍和认识差异基本消除。此后，加强安全合作和尽快建立比什凯克反恐机构逐渐成为上海合作组织所有成员国的共识，而由于美国、西方国家和上海合作组织之周边国家都在积极反恐，担心上海合作组织加强安全、反恐合作会引起误解的顾虑也逐渐消失。实际上，自“9·11”事件之后，上海合作组织成员国之间及成员国与其他国家之间的双边、多边反恐合作机制纷纷启动。如前述中俄决定成立双边反恐工作组，同时中国与印度之间的双边反恐对话机制也已启动。[6]美国除与上海合作组织各成员国进行双边反恐合作外，也已表示有兴趣与上海合作组织的地区反恐机构进行合作。这都为上海合作组织进一步加强安全合作和建立地区反恐怖机构创造了有利氛围。

　　其次，塔利班政权的垮台和新阿富汗的诞生，消除了亚洲心脏地带的一大动乱策源地，有利于本地区，特别是上海合作组织成员国的稳定和发展。自1996年以来，“上海五国”——上海合作组织一直高举反对恐怖主义、分裂主义、极端主义三股恶势力的大旗，而明里暗里支持这三股势力的正是1996年后在阿富汗掌权的塔利班集团。现在掌握的资料充分证明：无论是在塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦，还是在俄罗斯的车臣和中国新疆，乃至吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦，三股势力的活动都与塔利班和基地组织有着密切联系。如现在发现的证据就表明，本·拉丹曾积极支持“东突”恐怖势力在新疆进行“圣战”。[7]因此，塔利班政权的垮台和新阿富汗的诞生，无疑消除了中亚地区的动乱策源 地，对本地区，特别是上海合作组织成员国的稳定和发展十分有利。自“9·11”以来，包括上海合作组织成员国在内的阿富汗周边国家纷纷加强了打击三股势力的力度。随着塔利班政权的垮台，各国打击国内恐怖主义势力的斗争都取得重大进展，一些受到恶势力骚扰的与阿接壤地区现在普遍趋于稳定，经济发展形势看好，人民生活有所改善。同时，这一良性发展势头也使外部更加看好这一地区的发展前景，近来外资进人中亚呈迅速上升趋势，而新阿富汗的和平重建进程又与周边国家的稳定发展密切相关，互相促进。

　　第三，反恐行动也打击了源于阿富汗和其他一些恐怖集团控制地区的毒品贩卖、武器走私、非法移民等罪恶活动，有助于本地区各国，特别是上海合作组织各成员国加强合作，进一步打击跨国犯罪和解决非传统安全问题。长期以来，阿富汗成为输出毒品、武器、非法移民的基地，塔利班集团更以政权的力量来支持此类跨国犯罪行动。目前，这些跨国犯罪活动并没有随着塔利班政权的瓦解而消失。如贩毒问题，现在仍然十分严重。据报道，阿富汗新政府目前只清理了15%的毒品种植区域，毒品仍然从阿富汗不断流出，俄罗斯最近就破获了一个从阿富汗经中亚到俄的毒品走私集团。然而， 与“9·11”事件以前相比较，目前本地区的跨国犯罪集团毕竟失去了最重要的国家权力的支持和庇护，因而有利于本地区国家，包括上海合作组织成员国通过双边、多边合作从根本上解决这个问题。

　　第四，中亚地缘政治的变化也为促进本地区，乃至整个亚洲的经济合作，特别是里海盆地的能源开发带来了新的机遇，有利于上海合作组织进一步加强经贸合作和能源合作。例如，在前几年关于油气管线走向的争论中，人们总是谈论南俄方向、土耳其方向和中国方向，谁也没有想到可以修筑一条从中亚向南通过阿富汗和巴基斯坦和阿拉伯海的管道，但现在这已成为可能。这种新形势的出现，有利于中亚能源多方向输出格局的形成，进而打破因管线走向之争而出现的里海能源开发僵局。同时，新阿富汗的诞生和伊朗与欧洲、日本关系的改善也正在推动西方实业界加大对中亚地区的资金和技术投人，从而进一步推动中亚能源开发。所有这一切，都为上海合作组织加强经济贸易合作，特别是能源合作创造了有利的条件和周边环境。

圣波得堡峰会: 上海合作组织橇步向前迈进 

　　抓住机遇，应对挑战，已是上海合作组织成员国的共识，也是“9·11”事件发生以来上海合作 组织总理会晤、安全执法首脑会议、两次外交部长会议、国防部长会议、文化部长会议等一系列重要会晤讨论的主题。特别是，2002年l月7日和4月26日的两次上海合作组织外交部长会议就当前国际和地区形势深人交换意见，对上海合作组织未来发展建设等迫切问题进行详细研讨，通过协调立场达成了广泛共识，并为上海合作组织第二次元首会晤——圣彼得堡峰会作了具体的、周密的准备工作。1月7日在北京举行的外长会议是上海合作组织成立后召开的首次外长会议，也是“9·11”事件之后上海合作组织外长的首次聚会。六国外长签署了联合声明，通过了应急机制原则。该原则主要 包含两方面内容: 1.如遇重大突发事件，两国以上外长可提出倡议，召开六国外长紧急会议，商讨对策、协调立场; 2.可以外长声明的形式，阐述组织对事件的看法和主张。[8]这是上海合作组织在尚无宪章和常设机构的情况下采取的重要举措，使之能迅速应对紧急事态发展、挑战和机遇。4月26日在莫斯科召开的外长会议检查了为圣彼得堡峰会所作的各项准备工作，审议了在峰会上要签署的基础性法律文件和政治文件。各国外长一致认为:“即将举行的上海合作组织峰会将是该组织发展史上具有里程碑意义的盛会。”[9]

　　2002年6月7日，六成员国领导人会聚彼得堡涅瓦河畔，就当前重大国际和地区问题广泛深人地交换了意见，在总结上海合作组织一年来工作的基础上，从战略高度规划该组织下一步的发展，并在加强自身建设方面采取了重大实质性步骤，使上海合作组织稳健地向前迈出一大步。正如江泽民主席所指出的，这次会议“时机重要，内容重要，意义重要”。[10]

　　此次峰会通过的三个文件，实际上正是上海合作组织加强自身建设，提升合作层次，加大反恐力度，稳步迈人成熟期的三大战略举措。

　　首先，峰会通过了《上海合作组织宪章》这一纲领性的法律文献，以法律形式确定了本组织的宗 旨和任务、指导原则、合作方向、机构设置和运行规则。如前所述，“9·11”事件以来上海合作组织的整体作用之所以难以发挥出来，一个重要原因就是没有常设机构。现在，在通过《上海合作组织宪章》之后，就可以制定宪章派生文件和实施细则，尽快建立常设机构—秘书处。这样，该组织处理日常事务，应对突发事件的运作机制才可真正开始启动，作为一个整体的能动性必然大大加强，上海合作组织才成了一个名副其实的，真正的组织。同时，吸收新成员，建立中亚无核区，加强经贸合作等一系列具体问题也可提到议事日程上来，根据宪章及其派生文件和实施细则的规定加以研究，尽快解决。总之，有了《宪章》，上海合作组织的指导方针和发展方向就明确了，组织的运作就有章可循了。因此，许多观察家认为，2001年6月15日的上海峰会宣告了上海合作组织在形式上的诞生，而2002年6月7日的圣彼得堡峰会则标志着上海合作组织的事实上的建立。

　　其次，六国元首签署了《关于地区反恐怖机构协定》这一战略性的法律文件。如前所述，“9·11”事件以来，尽管上海合作组织各成员国积极参加了反恐斗争，但其作为一个组织的整体反恐作用却没有发挥出来，主要原因在于组织本身缺乏有效的、快速的、协调一致的反恐运作机制。此次签署地区反恐怖机构协定的战略意义就在于:为成员国各方启动安全领域实质性合作及时提供了有效的法律依据，表明成员国将在打击恐怖主义，分裂主义和极端主义方面采取更加坚决有力的行动。这样，自1999年以来谈了三年多的比什凯克反恐机制最终将正式建立起来，从此上海合作组织对付恐怖主义和跨国犯罪的整体反应能力和快速反应能力将大大加强。这个地区反恐机构并不是排它性的，可与独联体集体安全条约组织设在明斯克和埃里温的两个反恐中心互相配合，也可与美国、欧洲、日本、伊朗、 印度、巴基斯坦等各方力量在反恐方面进行合作。

　　第三，峰会发表了《上海合作组织成员国元首宣言》这一具有重要意义的政治文件。宣言总结了上海合作组织成立一年来的工作，提出了上海合作组织下一步的发展构想，并就地区形势和国际形势、反恐斗争、安全合作、经贸合作、文化合作等一系列问题表明了上海合作组织的看法。六国领导人在宣言中表示，在互信、互利、平等、协作、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”指引下，六成员国将进一步加强相互信任、睦邻友好和多领域合作，维护和巩固地区的和平、安全与稳 定，共同应对新的挑战和威胁，促进成员国经济、社会和文化发展。，该文件实际上就是上海合作组织的政治宣言，是上海合作组织六成员国领导人对当前形势的总体判断和对近期工作的全面规则。

　　总之，此次峰会签署的这一系列重要文件为上海合作组织的机制化和法制化奠定了坚实而有效的法律基础。可以相信，在这次具有历史意义的峰会之后，上海合作组织将在维护中亚安全和国际安全，推动区域经济合作和全球经济合作，促进世界和平与发展的崇高事业方面发挥更加重要的作用。

　　注释: 

　　[1]上海合作组织成员国政府总理声明，2001年9月14日，阿拉木图。

　　[2](人民日报》2002年9月15日。

　　[3]《人民日报》2002年10月21日。

　　[4]俄塔社莫斯科200]年11月12日电。

　　[5]新华社北京2001年11月30日电。

　　[6]新华社新德里2002年4月24日电。

　　[7]中华人民共和国国务院新闻办公室:《“东突”恐怖势力难逃罪责》，2002年1月21日，北京。

　　[8]葛军:“上海合作组织的重要步骤:外长会议——访外交部欧亚司副司长周力”，载《世界知识》2002年第3期。

　　[9]新华社莫斯科2002年4月26日电。

　　[10]新华社圣彼得堡2002年6月7日电。

　  来源：《国际问题研究》2002年第5期