上海合作组织发展所面临的挑战和机遇

一、上海合作组织发展面临的挑战 

　　1. 最直接的挑战来自于上海合作组织本身 

　　首先,上海合作组织将自己定位为一个地区安全合作组织,并非军事同盟,因而面临紧急和突发性事件时无权要求其所有成员国采取一致行动,它更无权阻止其成员国参与别国军事行动。“9 ·11”事件发生之后,上海合作组织总理会晤正在哈萨克斯坦首都阿拉木图举行, 6国领导人虽然在9月14日发表了联合声明,一致谴责了这一恐怖袭击行动,并表示该组织愿同所有国家和国际组织密切联合,采取有效措施,为彻底消除恐怖主义而进行不懈斗争。但在以后的行动中,该组织并没有如人们想象的那样有所作为,而是显得行动无力。

　　2005年3月吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”爆发后,上海合作组织反应无力,并且组织内部因意见分歧而暴露许多问题,没有发挥一个强大组织应起的积极作用。究其原因主要在于上海合作组织本身机制不够完善。其次,上海合作组织六成员国虽然签署了《上海公约》和其他一些条约和协定,但是缺乏执行的具体实施细则和有效的监督机制,因而该组织的反恐协作能力无法真正提高。再次,上海合作组织的常设机构虽开始运作,塔什干反恐中心已建成,但缺乏快速反应机制和危机处理机制,因而自然缺乏迅速应对和一致行动的能力。最后,上海合作组织的成员国中有些还参加了其他组织,如有的是独联体成员,有的是北约和平合作伙伴,有的则是杜尚别集团成员,因而也使他们参与反恐怖行动程度不一致。

　　毋庸置疑,机制化建设是多边合作的重要保障,上海合作组织作为一种多边合作,无论从组织上还是形式上都处于合作的初级阶段,还没有成为一个要求各成员国让渡某些国家主权的超国家组织,也没有形成如欧盟那样的超国家机制来制定集体政策。上海合作组织成员国之间的共同利益虽然较多,但是彼此之间的矛盾也不少。尤其是中亚国家,“平衡外交”是他们外交的立足点,一方面由于地缘关系不得不同中俄两个大国发展关系,另一方面,他们又把西方国家拉进来作为一种“平衡器”,以达到制约中俄两大国的目的。其中个别国家采取了“多边下注”的政策,如此一来,在一定程度上肯定会削弱上海合作组织机制的充分发挥[ 1 ] 。

　　2. 上海合作组织的内部凝聚力受到极大挑战 

　　上海合作组织的内部凝聚力始终源于各成员国的需要。“9·11”事件之前,上海合作组织在协调中亚地区安全事务方面的作用是非常明显的,各成员国在联合打击三股恶势力方面取得了不小的成绩。美国对阿富汗战争打响后,上海合作组织所有成员国都对反恐战争特别关注,尤其是中亚各成员国,因为它们不仅是塔利班恐怖主义最直接的受害者,而且还将是国际反恐怖军事行动的前沿阵地。战争伊始,中亚国家就对美国的军事打击表示积极支持,纷纷采取与美国友好合作的态度,并宣 布提供直接或间接的人道主义救助和向美军开放军事基地等。随着战争的步步深入,中亚各国与美国的合作程度逐步加深,这无疑客观上使上海合作组织的整体作用无法有效发挥,也相对地弱化了该组织的内部凝聚力。

　　正是由于上海合作组织各成员国的积极配合,使得美国打击塔利班的反恐怖战争得以顺利进行。

　　但是随着塔利班的垮台,阿富汗临时政府的成立,美国及北约的驻军不但没有撤出中亚地区,反而有所增加,目前美国在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦驻军分别为3000、3000 和450 人。

　　另据《纽约时报》2002年1月9日报道,美国及其盟国正在与阿富汗毗邻的吉尔吉斯斯坦兴建一个可容纳3000人的空军基地,供各类战机和支援飞机起降。“以基地换援助”、“以基地换安全”成为中亚国家积极与美国进行合作的最大动力,美国对中亚国家的财援由2001年的2. 442亿美元增加到2002年的4. 08亿美元;中亚国家还从美国那里得到数量不等的其他援助。美国军队进驻中亚,并且与中亚国家签订了一个个合作协定,必然会增加中亚国家与上海合作组织的离心力,使该组织的内部凝聚力受到极大挑战。

　　3. 最大的外部挑战是中亚地缘政治安全发生重大变化 

　　中亚各国独立十多年来,该地区的地缘政治格局不断发生变化,由原来俄罗斯单独主宰这一地区到俄罗斯、美国、伊朗、巴基斯坦、土耳其、印度等国共同施加影响。中亚国家正在成为国际势力对抗和竞争的热点,以美国为首的西方更是凭借强大的综合实力加强对中亚国家的经济与政治渗透,以求掌握未来全球能源供应的控制权和遏制俄罗斯、中国对该地区的影响。以美国等西方大国作后台的国际石油、天然气跨国公司纷纷到中亚国家抢滩,在资金、技术和政治影响方面已占明显优势[ 2 ] 。

　　1995～1999年,美国采取了大规模的攻势,全面加强了与中亚国家的合作,特别是北约开始进入中亚,“北约和平伙伴关系”的确立,使俄罗斯失去了原来的绝对优势。“9·11”事件之后,美国对阿富汗塔利班实施了军事打击,并借反恐之机在中亚大肆扩张势力,使中亚地缘政治的天平开始朝美国方面倾斜。美国迄今为止已经在邻近阿富汗的9个国家建立了13个军事基地,并大幅度扩张在中亚及其周围地区的军事网络。中亚的地缘政治总体呈现出一种西进东稳的态势。哈萨克斯坦政治家不无感慨地说:“地缘政治现实已经发生了变化,美国一下子变成了中亚的第三邻国”[ 4 ] 。由于中亚独特的地缘政治环境,美国北可遏制俄罗斯、南控印巴、东制中国、西挟伊朗和伊拉克,其在美国战略中的地位是不言而喻的。

　　上海合作组织在“9·11”事件之前,其影响力和对中亚国家吸引力越来越大,特别是1998年将打击恐怖主义和极端宗教主义作为主要任务以来,中亚国家十分愿意加强上海合作组织范围内的军事合作和情报交流。9·11事件后,阿富汗战争爆发,美国势力进入欧亚大陆的腹地,美国对这一地区军事、经济等方面渗透不断加深,美国与中亚国家建立起各种“特殊关系”,削弱了上海合作组织内部各成员国之间凝聚力,弱化了上海合作组织在这一地区的影响力,使刚成立的上海合作组织面临生存危机,致使上海合作组织生存空间面临更加复杂的地缘政治挑战。

　　2003年以来,独联体国家尤其是中亚国家的“颜色革命”更意味着美国在这一地区影响的广度和深度进一步加大,将直接影响到该地区国家政权的更迭。通过“颜色革命”上台的政权往往具有亲美的政治倾向,新政权对上海合作组织的政策和态度如果发生改变,这不仅将严重影响上海合作组织各成员国之间的团结、合作,而且有可能给该组织的发展带来致命的损害。

　　4. 上海合作组织成员国之间进一步合作的经济基础不够坚实 

　　经济基础状况决定政治活动的活力大小,二者成正比关系,没有深厚经济基础的政治关系往往是极其脆弱的。上海合作组织最初启动是从边界相互信任和裁军谈判开始的,维护地区安全是各国的共同需要,因此在安全领域容易找到共同点。上海合作组织六成员国均是发展中国家,面对经济全球化的巨大挑战,各国都把振兴本国经济作为既定战略,都把提高综合国力作为根本任务,但由于六国的具体国情各不相同,致使各国在发展对外经贸时所选择的目标重点很可能不一致。

　　俄罗斯对上海合作组织框架内的经济合作积极性不够高。究其原因,一是俄罗斯与中亚国家之间一直保持着密切的经贸关系, 2002年,俄罗斯在乌、哈、塔、吉的对外贸易中分别占25%、39%、43%和47% ,各国之间实行低关税,而俄哈之间已开始实施零关税。中亚国家的石油和天然气出口都要经俄境内。所以,上海合作组织框架内的经济 合作实际上是加强中国与该地区的经济联系,在某种程度上是挤占了俄罗斯的经济利益,对其构成一定的竞争和挑战[ 3 ] 。其二是,俄罗斯对中国的和平崛起持怀疑防范态度。俄罗斯由于受其历史上帝国心理的影响,对中国走和平发展道路表示怀疑,在政策上对中国予以防范。有关“中国威胁论”和“人口扩张论”的言论不时地出现在俄国内报端上,出口到印度的武器系统通常都要比出售给中国的武器系统先进,俄罗斯必须与中国保持十年左右的军事技术优势。2000～2004年中俄之间的贸易额从80. 03亿美元上升到212. 3亿美元, 2006年中俄之间的贸易额虽然达到334亿美元,但这与两大国的实际地位并不相称,两国的经贸关系还是严重滞后于政治关系[ 5 ] 。

　　哈萨克斯坦引进外资的第一大国是美国,第二是韩国,第三是德国和土耳其,中国1998年仅占哈当年引进外资的2%。目前中国在中亚五国注册的合资企业数目不少,但实际运作的很少,真正有影响的较大规模的企业在中亚更是凤毛麟角[ 4 ] ( P22) 。中国与中亚国家在贸易方面,从2000年上海合作组织成立前的18. 13亿美元增加到2004年的58. 43亿美元,呈不断扩大的趋势,但有时双方的贸易出现大起大落,不够稳定。

　　到现在为止,上海合作组织各成员国经贸合作的互利性和互补性还没有充分挖掘出来,必然会影响到成员国今后合作的积极性和合作的深度。与之相对,随着美国在中亚地区影响的逐步加深,美国和西方国家对该地区的经济投入还会有大量增加,相比之下,上海合作组织各成员国之间的经贸合作进展甚微,将严重影响到国家间进一步合作的经济根基。

二、上海合作组织发展所面临的机遇 

　　“9·11”事件和“颜色革命”后,上海合作组织 面临以上种种挑战,但该组织作为一个国际关系中的新生事物,它的成立完全符合中俄哈吉塔乌六国人民的根本利益,也是地区形势发展的客观要求,其在未来的发展过程中充满了许多机遇。

　　1. 安全合作和经贸合作,仍将是这一地区的长期需要 

　　阿富汗塔利班政权虽然已垮台,但阿富汗问题并没有彻底解决,塔利班的残余力量仍在重新集结,并准备同美军打一场“持久战”。此外,引发中亚政治动荡祸根的恐怖主义、分裂主义和极端主义三股恶势力还远未根除,周边的一些冲突“热点”依旧存在,资源开发、生态破坏、领土和民族问题等可能引发新的冲突,上海合作组织作为由这一地区国家组成和进行综合合作的地区组织,它具有明显的优势而且大有作为。另外,上海合作组织各成员国之间的经贸合作总的趋势是在加速发展,各成员国对它的兴趣和要求也越来越高,目前,各成员国之间在能源交通等方面的合作已全面启动,并取得了一定成就,上海合作组织各成员国越来越明确地认识到:“安全与经贸合作相辅相成,相互促进,是推动区域合作与上海合作组织发展的两个轮子。”[ 5 ]从中长期看,上海合作组织在安全领域和经贸方面的合作潜力是巨大的,而且前景美好。

　　2. 本地区所有国家都加入反恐联盟,为上海合作组织进一步加强合作,优化了外部环境 

　　“9·11”事件之前,上海合作组织部分成员国对安全领域和反恐怖合作有戒心,担心会突出上海合作组织的军事色彩,从而引起周边国家、美国和西方大国的不安。地区反恐怖机构自1999年提出后,长期议而不决,原因恐怕就在于此。而在打击塔利班的反恐战争打响后,随着国际反恐怖联盟的形成,该组织所有成员国都感到加强彼此之间的安全合作和建立反恐怖机制的紧迫性,尽快建立起反恐怖机构已成为该组织所有成员国的共识。于是上海合作组织各成员国之间的双边、多边反恐机制纷纷启动。上海合作组织秘书处2004年1月在北京挂牌成立,同年6月地区反恐机构成立,总部设在塔什干,二者是该组织的常设行政机构,为本组织框架内的活动提供组织、技术和信息保证;常设机制包括成员国元首会议、政府首脑会议、外交部长会议、各部门领导人会议、国家协调员理事会等 建设日趋完善。此外,非上海合作组成员国也看好该组织在未来经济和反恐怖当中的作用,蒙古、伊朗、印度和巴基斯坦四国表示出对该组织的极大兴趣,成为该组织的观察员国;美国也表示对上海合作组织的地区反恐机构有兴趣。所有这些,无疑为上海合作组织各成员国之间进一步加强合作大大优化了外部环境。

　　来源：《经济与社会发展》2007年第4期