上海合作组织农业合作：双边如何带动多边？

　　摘要：自上海合作组织推动农业合作以来，农业合作就成为发展区域经济合作的一个新动力。但是，由于成员国存在着利益差异，上海合作组织的农业合作大多集中在双边合作。作为地区性国际组织，加强和提升多边合作是上海合作组织保持持久生命力的必要前提。为此，本文试图以农业合作为切入点，讨论如何从双边农业合作来推动上海合作组织的多边农业合作，认为须要从主导国家、成员国和共同身份等三个方面的双边合作入手来把握或创造上海合作组织多边农业合作的条件。 

　　关键词：上海合作组织  农业合作 双边 多边 

　　作者简介：肖斌，博士，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员。 

　　自多边农业合作启动以来，上海合作组织已在农业合作方面取得了一定的成果。上海合作组织成员国签订了政府间农业合作协定、建立了农业部长对话机制、农业领域的高官及专家会晤频繁，并已在农业技术、农机设备、病虫害防治等领域展开了合作。从上海合作组织的未来发展来看，农业合作是可以预期为拓展和增进上海合作组织成员国关系的新动力。然而，受成员国利益差异所限，与双边农业合作相比，上海合作组织多边农业合作发展较为缓慢。尽管促进双边农业合作也是上海合作组织所致力的目标，[2] 可是作为国际组织如果上海合作组织想要保持持久生命力，那么发展多边合作将是必要的前提。 

　　与所有的国际组织一样，上海合作组织也面临着“集体行动的困境”。[3]此外，地处欧亚大陆的上海合作组织，复杂的地缘政治关系也使上海合作组织的多边合作发展缓慢。除中国外，上海合作组织的其他正式成员国都属于独联体国家，而上海合作组织与独联体在很多功能上都有重叠。作为独联体的主导国，俄罗斯可能缺少推动上海组织框架下的多边合作的动力。 

　　“集体行动的困境”和国际政治现实都预示着上海合作组织多边合作面临着短期内难以解决的主要障碍。这些障碍将不可避免的会影响到上海合作组织的多边农业合作。为此，本文以大国及其它上海合作组织成员国多边农业合作的动力为基础，分析了各个成员国多边农业合作意愿的强弱，并以此为条件讨论了利用双边农业合作来带动上海合作组织的多边农业合作可能性及选择路径。 

　　一  上海合作组织农业合作现状 

　　农业是上海合作组织成员国重要的基础经济部门，是以土地资源为生产对象的部门，它是通过培育动植物产品从而生产食品及工业原料的产业。除俄罗斯和哈萨克斯坦外，其余上海合作组织成员国都存在不同程度的粮食安全压力。2001年上海合作组织成立之初就曾提出农业合作的任务，但直到2007年因大部分中亚国家出现了粮食安全问题，并在中国倡议和发起下，上海合作组织的农业合作才有了具体的行动。2007年11月上海合作组织成员国举行了首次高官会议。截至2012年12月根据上海合作组织和中国农业部官方网站所公布的信息，上海合作组织在农业合作方面取得以下政策性成果[4]。（见表1） 

　　表1 上海合作组织在农业合作方面的政策性成果 

　　资料来源：上海合作组织官方网站 

　　在上述政策性成果的指导下，上海合作组织成员国在种植业、畜牧业、植物保护和检疫、跨境动植物疫病防控、兽医、农产品加工与贸易、农业机械制造、农业科研、投资和建立农业联合企业、专家培训等领域展开了合作。同时，在上海合作组织框架下，各成员国还交换了各方在本国农业领域采用的法规文件和相关标准，并开展农业合作研究、交换农业专家和技术人员，协助各方农业企业和农业经营机构之间建立直接经济联系以及参加各方举办的农业国际会议、展览会等等。例如，已召开了上海合作组织成员国农业专家会、上海合作组织农业经济合作研讨会、上海合作组织成员国农业贸易及信息合作研讨会、中国资助的“上海合作组织农业管理研修班项目”等等。可见，上海合作组织框架下的农业合作是以政策性成果为主，具体的、可以衡量合作效果的实践成果还不多见。不过如果《上海合作组织政府间农业合作协定》（2013-2014年农业合作计划）能够顺利执行和完成，那么也许会有更多的实践成果。 

　　二  上海合作组织农业合作中的外部因素 

　　影响上海合作组织农业合作的外部因素很多，其中大国因素最为重要。在国际政治中国家依据自身的实力对国际体系产生着不同的影响，并依据体系的压力和自身的利益需要选择国际合作。国际合作也受国家实力强弱直接影响。尽管小国的合作意愿也很重要，但是大国在国际合作中经常发挥着决定性作用。上海合作组织产生于单极体系下的欧亚大陆中心，中国与俄罗斯是该组织两个主导性大国，两个主导性大国都视中亚地区为自己的核心利益。与俄罗斯相比，中国对中亚影响力较弱。因为在苏联解体后不久，俄罗斯就在欧亚大陆建立了独联体、集体安全条约组织、俄白哈关税同盟等地区性国际组织并发挥着主导性作用，而上海合作组织由“上海五国机制”演化而来。 

　　作为中亚地区重要的多边平台且中国能够参与并发挥作用的地区国际组织，中国十分重视上海合作组织的建设，并积极致力于推动多边合作，其中农业合作就是一项重要的合作内容。但是，几乎与其它多边合作一样，上海合作组织的农业合作也不可避免的受到大国因素的负面影响。[5] 这主要表现在上海合作组织与俄罗斯主导的独联体在农业合作的功能上相互重叠，而且独联体国家间农业合作的基础比上海合作组织要好。 

　　与多边合作相比，上海合作组织成员国间的双边合作在很大程度应该归功于独联体。这是因为，一是在上海合作组织成员国中，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等国都是独联体成员国，而独联体国家早在1997年10月举行的高峰会上就签订了《建立共同农业市场协议》；二是在俄罗斯的推动下独联体国家经济一体化进程也取得了突破性的进展。例如，2011年10月独联体国家签署了《自由贸易区条约》，2012年12月独联体峰会又通过了《独联体成员进一步发展全面合作宣言》。独联体国家的上述举措增强了独联体国家间的经济贸易联系。以俄罗斯与独联体国家的贸易总量为例，近15以来，俄罗斯与独联体国家的贸易总量不断在扩大。此外，与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等4个上海合作组织成员国的贸易也处于上升或平稳的发展趋势。[6]  

　　除贸易关系外，受传统关系的影响，独联体国家间的农业经济技术合作也相对成熟。以2012年为例，2012年10月29日塔吉克斯坦和哈萨克斯坦政府间经济合作委员会在杜尚别召开会议，农业合作是会议讨论的内容之一；[7] 俄罗斯在2012年11月出台了《俄联邦农业发展计划（2013-2020）》，根据该计划俄罗斯在2013-2020年度将投入760亿美元用于发展农业和食品市场。[8] 如果该计划能顺利实现，那么对独联体其它成员国的农业也具有重要影响。此外，作为世界第三大小麦出口国，俄罗斯计划与哈萨克斯坦等独联体国家建立“粮食欧佩克”（Grain OPEC）以便加强独联体国家间的农业合作以及推动独联体国家经济一体化。可见，如果不计入独联体国家间的双边农业合作，那么只有中国与其它成员国间的双边合作属于上海合作组织框架下的双边农业合作。此外，与俄罗斯相比，中国与独联体国家之间的贸易总量依然有很大差距。这说明在对独联体国家的经济影响上，俄罗斯要大于中国。 

　　与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等4个中亚国家的经济关系上，中国的情况可能会略好于俄罗斯。但如果把独联体其余7个国家与中亚4国的贸易额统计在内，在贸易总量上中国就不会有太多优势。在与中亚4国的贸易中，中国进口额要远远大于俄罗斯，不过在与中亚3国的进口商品结构中，能源和原材料占据了主要地位，以2011年中国海关的统计为例，在中国与中亚四国的进口总额中，能源和原材料占了93.1%，与俄罗斯在对中亚4国的出口贸易相比，中国没有明显优势，而且有被俄罗斯超出的趋势。随着俄白哈关税同盟的扩大以及独联体一体化的发展，在进口方面，中国可能会保持一定的优势，但是在出口方面俄罗斯很有可能会超过中国。 

　　就目前而言，上海合作组织框架下的双边农业合作，中国既是主要的推动国也是主要的资助国。以2012年为例，6月举行的中国哈尔滨国际经济贸易洽谈会上，中国与俄罗斯有4个农业合作项目签约，总金额约3.53亿美元，黑龙江已成为中国对俄农业开发合作规模最大的省份，分别与俄阿穆尔州、滨海边疆区、犹太自治州、哈巴罗夫斯克边疆区等远东10个州区政府，建立了长期稳定的农业合作关系。发展了粮食、蔬菜种植、畜牧养殖和农产品加工等293个重点项目，每年对俄劳务输出２万余人次。同时，中俄两国还积极推动在农业技术方面的合作。[9] 

　　在中亚地区，中国国家开发银行与哈萨克斯坦签署农业合作备忘录，为中哈两国的农业合作搭建了融资平台。[10] 2012年9月中国副总理回良玉在访问乌兹别克斯坦是表示，中国将深入挖掘两国农业合作潜力，加大在土壤改良、节水灌溉、棉花种植、兽医和动植物检验检疫、农产品深加工、农业机械和专业人员培训等方面的合作；[11] 2012年6月在上海合作组织北京峰会期间，除《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国联合宣言》明确提出加强农业合作外，中国国家开发银行与吉尔吉斯斯坦农业银行正式签署融资贷款合作协议,中国将提供至少150万美元和1200万元的贷款,吉尔吉斯斯坦农业银行将利用这笔贷款,采用融资租赁的形式，帮助吉尔吉斯斯坦农民购买由中国一拖生产的东方红大轮拖。此外，为了提升中国与吉方的经贸合作规模和水平，中国还计划与吉尔吉斯斯坦签署《中吉毗邻地区合作规划纲要》，其中就有共建农业示范区的合作内容。[12] 同年，中国的河南省与吉尔吉斯斯坦的相关单位也签署了四个项目合作协议，即《关于在吉尔吉斯斯坦建立育种基地的合作协议书》、《关于在吉尔吉斯斯坦建立温室大棚、生产反季节蔬菜的合作协议书》、《关于在吉尔吉斯斯坦建立水产养殖基地的合作协议书》、《关于在吉尔吉斯斯坦建立中草药种植基地及建立兽药厂的合作协议书》，以及达成建立农机配件供应和维修中心，建立现代化农场的意向，开展淡水养殖等意向。[13] 就目前而言，中国与其它上海合组织成员国已建立了良好的农业合作关系。成员国在农业技术、农业机械、跨境动物疫病防控和人员培训等领域开展了富有成效的合作，为增强成员国粮食生产能力、促进农产品贸易发挥了积极作用。 

　　综上所述，受制于欧亚大陆大国因素的负面影响，在相当长的时期内，上海合作组织多边农业合作可能发展依然缓慢，在解决中亚粮食安全问题方面的作用也相当有限。尽管如此，上海合作组织框架下的农业合作也存在着被加速的可能，这是因为如果成员国中的中亚国家有较为强烈的合作意愿，那么也可能在一定程度上推动上海合作组织的多边农业合作。而中亚国家在上海合作组织框架下多边农业合作意愿的高低将直接取决于其对自身国情的判断。 

　　三  双边合作推动上合组织多边农业合作可能性及其路径 

　　既有的理论告诉我们，在无政府状态下，国家仍然是国际体系中的主要行为体。因此，国家间的合作需要建立在共同利益之上。不过，国家间共同利益的形成也非对称的，也就是说在共同合作的领域中，一定会出现一方比另一方有更多的收益，而后者之所以接受合作是部分因为后者期望在其它项目中实现收益，或者是因为相信这个合作领域本身就存在一定的价值。一国可能会将经济收益让与另一国以期换取政治收益。可见，国家间合作的可能性是存在的。国家间合作一般会存在两种形式，即双边合作和多边合作。与双边合作相比，在多边合作中国家可能会承担更多的义务，除非有较大的且共同的外部压力，国家更倾向于在双边合作。虽然农业领域不同于安全领域，但是如果能在多边合作取得更多的进展，那么对上海合作组织的发展也是有很大的正面效应的。既然存在有从双边合作推动多边合作的可能性，那么就需要强化或创造更多的且能增大这种可能性的条件。对于上海合作组织而言，可能需要把握或创造以下几个条件： 

　　一是提升主导国家的正面作用。中国与俄罗斯是上海合作组织的两个主导性国家，中俄两国双边关系对发展上海合作组织的多边合作有直接影响。一般而言，只有国家认为通过合作能够规避可能出现的损失时，才可能会有合作的意愿。[14]因此，中俄两国需要在认识到相互利益的基础上，以解决具体的问题为主增进相互了解，提高互信。当前，中国与俄罗斯两国可以探讨针对中亚粮食安全问题，商讨建立中亚地区粮食储备机制的可能性；以WTO为契机讨论建立规范的中亚农业市场可能性等。 

　　二是提升对外农业合作意愿较强的成员国间的农业合作。受本国农业要素禀赋影响，塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、中国等3个对外合作意愿较强的成员国可先行多边农业合作，并创造从小多边上升到大多边（上海合作组织框架）条件。此外，做为主导国中国应积极与乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦等地缘关系紧密的国家，针对双方感兴趣的农业问题进行双边农业合作。如果遇到各成员国都感兴趣的且需要共同解决的问题，则可尝试在大多边的环境下讨论解决。 

　　三是多以共同的身份在双边层面加强国际农业合作。例如，在中亚地区农业发展领域加强上海合作组织与联合国粮食及农业组织、欧盟农业委员会、亚洲开发银行、世界银行等国际组织的对话与合作；在上海合作组织框架下商讨与阿富汗的农业合作等等。 

　　总之，为了能够推动多边农业合作的发展，上海合作组织在原有多边农业合作的基础上，鼓励和重视成员国间双边或小多边农业合作，只有增加更多的合作机会，才有可能在条件成熟时向多边农业合作快速发展。 

　　 载李进峰，吴宏伟、李伟主编《上海合作组织发展报告（2013）》，社会科学文献出版社2013年9月第1版。