上海合作组织的农业合作：现状与展望

摘  要：上海合作组织农业合作是其区域经济合作的一项重要内容，通过农业合作不仅能扩大了成员国之间的合作领域，而且增强了上海合作组织管理地区安全的能力，尤其是在中亚的粮食安全问题上意义重大。上海合作组织农业合作动力主要来自于成员国之间的自然禀赋差异和强大的政治意愿，但是不同于双边层次的农产品贸易和农业合作，上海合作组织的多边农业合作所面临的问题既多且复杂，为了能使农业合作发挥作用并达到预期目标，上海合作组织农业合作应致力于以成果为导向，致力于建立规范和标准，致力于建立解决冲突的机制，并建立非官方的对话协商机制，从而为进一步深化农业领域的务实合作创造良好的条件。

关键词：上海合作组织 农业合作  现状与展望

作者简介：肖斌，博士，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所中亚研究室助理研究员。

随着自身发展的需要，上海合作组织的功能不断被扩大，但并没有改变其维护地区安全的目标。[1] 相反，上海合作组织通过广泛的合作，提高了其管理地区安全的能力。目前，上海合作组织的合作主要涉及经济、社会、人文三大领域，其中农业合作就是区域经济合作的一项重要内容。农业合作与上海合作组织的安全功能密切关系，直接相关的是中亚地区的粮食安全问题。事实上，上海合作组织农业合作所涉及的安全问题不仅如此，还包括生态环境、水资源、人口迁移等等问题。可见，作为区域经济合作的重要领域，上海合作组织推动在农业领域的合作意义十分重大。

上海合作组织各成员国农业生产特色、技术水平、资源禀赋、市场需求的不同，为加强区域农业合作创造了巨大潜力和空间，然而这些不同也可能带来合作的障碍，例如，在上海合作组织框架下建立起统一的农业技术标准、农产品贸易准入条件等等。除此之外，与其它所有经济合作一样，基础设施老化、不足等问题为上海合作组织的农业合作制造了障碍，特别是对位于中亚内陆的上海合作组织成员而言，运输设施的老化与不足已严重影响了其相互之间的交流与发展。[2]

目前，上海合作组织农业合作依然还处在起步阶段，作物育种、高新技术的推广、农产品加工以及人才培养等正在逐步实施当中。与此同时，上海合作组织农业合作制度化进程也在加快。2010年6月在塔什干签署了《上海合作组织成员国政府间农业合作协定》，同年10月，在首届上海合作组织成员国农业部长会议上批准了《上海合作组织成员国常设农业工作组工作条例》；2011年8月在中国新疆乌鲁木齐，上海合作组织部分成员国的农业官员讨论了农业合作的具体方式。可见，上海合作组织农业合作将成为其区域合作的一项重要内容，如果国际和地区局势没有发生质上的变化，上海合作组织的农业合作会成为稳定地区安全的新动力。有鉴于此，本文将从上海合作组织农业合作的国家禀赋、动力和前景等三个方面讨论上海合作组织的农业合作。

关于数据来源，本文主要选择了美国中央情报局（CIA）编写的《世界概况》（The World Factbook），目前该数据已被全世界数以万计的政府、商业、学术等机构复制和选用，包括穆迪（Moody）等世界知名的评级机构。毋庸置疑，《世界概况》中的数据可能与其它机构的数据有出入，因此，本文建议如果有学者对数据的精确要求较高，那么在参考《世界概况》的同时，还应结合更为权威的数据来源为佳，本文所选择的数据可作为参考。还需要强调的是，关于中国的数据，为了能在相同的统计条件下与其它上海合作组织成员国相比较，本文仍以《世界概况》主，但准确、最新的以及涉及有争议领土方面的数据以中国政府官方公布的为依据。

一  上海合作组织农业合作的国家禀赋

   上海合作组织农业合作的基础主要是由政治和经济两大因素组成。国家禀赋是考察国家间农业合作的一个重要指标，因为国家禀赋是农业生产活动中所需要的基本的物质条件和投入要素，它不仅包括传统的生产要素，如自然资源、劳动力、资本、技术，还应该涵盖制度、信息、管理等现代生产要素。

自然资源禀赋一般是指由于各国的地理位置、气候条件、自然资源蕴藏等。各国自然资源禀赋的不同会导致的各国不同的生产格局，即常说的自然资源禀赋论，并被相关学者通过计量的方式进行了分析。[3] 虽然对于自然资源禀赋的效应有正负之说，但是，不可否认的是自然资源禀赋是分析国家属性的重要指标之一。因此，为了较好的分析上海合作组织成员国之间的农业合作，我们选取了几组相对稳定的指标，来分析上海合作组织成员国的自然资源禀赋状况。

（一）农业地理与气候

上海合作组织成员国的农业地理与气候相差较大（见表1）。俄罗斯陆地总面积最大，但耕地面积的比例仅排第4位，耕地面积最大的是中国。在上海合作组织成员国的可灌溉土地项目中，从多到少依次排列为中国、俄罗斯、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦。上海合作组织成员国主要分布在北纬40-60度之间，在气候类型上以温带大陆性气候为主，其特点为，冬夏温差大，寒暑变化剧烈(冬季漫长寒冷，夏季短暂炎热)，降水少(500mm-600mm，主要集中在夏季)。除中国、俄罗斯外，其它成员国由于深处欧亚大陆腹地，又以干旱和半干旱地区为主，限制了作物的分布，作物带较少。

（二）淡水资源利用

中亚水资源分布十分不均匀，主要水源位于塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两国境内。仅在塔吉克斯坦境内就集中了中亚地区55.49%的水流量，以及60%以上的冰川。形成于塔吉克斯坦境内的阿姆河（Amu Darya,1415公里，从源头算起为2540公里）和形成于吉尔吉斯斯坦境内的锡尔河（the Syr Darya， 2212公里，以纳伦河计为3018公里）是咸海盆地的干流，阿穆尔河主要发源于塔吉克斯坦的两个支流，瓦赫基尔河（the Vaksh River）与潘琦河（the Pyanch River），流经土库曼斯坦和乌兹别克斯坦进入咸海，锡尔河的主要支流是纳伦河（the Naryn River）与卡拉达亚河（the Kara Darya），流经乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和哈萨克斯坦而进入咸海。此外，楚河（the Chui）和塔拉斯河（the Talas Rivers）也是中亚地区重要的国际河流。根据中亚地区的气候条件，水资源与中亚地区的上海合作组织成员国经济发展密切相关，特别是农业领域，除俄罗斯外，上海合作组织成员国农业用水都在68%以上。（见表2），但是由于用水效率较低，中亚国家在作物灌溉过程中大概损失了37%的淡水。[4] 而中国的灌溉水利用率在0.3-0.4之间，与发达国家0.7～0.9相比,相差0.4～0.5。[5]

    虽然地理和气候条件在很大程度上限制了淡水资源的生产，上海合作组织在中亚地区的成员国所面临的水问题主要是淡水资源的分配和利用。苏联解体后，淡水资源“分享”也因中亚国家的独立而不复存在，加上基础设施的老化和不足，以及不合理的淡水资源利用和开发政策。[6]

   （三）农业资源（种植业和畜牧业）

    根据表3，在上海合作组织成员国中，俄罗斯与中亚国家有很多相互交叉的农业资源，主要原因是：除了纬度、气候条件外，还与苏联时期的产业分工有关。中国与其它上海合作组织成员国在农业资源上虽然有不同，但也有重叠的部分，造成不同的原因是中国的纬度跨度大，气候种类较多，使中国农业资源比其它上海合作组织成员国要丰富。

不过，就中亚地区而言其农业资源优势和劣势明显。优势是光热、土地资源丰富，劣势是水资源短缺。此外，受国家政策的影响，中亚国家对农业的投入不足，以及农业生产技术的相对落后，也限制了农业资源的发展和利用。

二  上海合作组织农业合作的动力

国家禀赋的差异仅仅是上海合作组织农业合作的基本条件和提供了国际合作的可能性，但不会必然导致国际合作。因为大多数国际合作是在分散化、缺乏有效制度和规范背景下进行的，必然是在文化差异、地理上相近或相分离的国家或其它形式的国际行为体之间进行的。

（一）上海合作组织农业合作的过程

上海合作组织成员国之间的农业合作起步较早，但主要都集中在双边层次上。随着双边农业合作逐步发展，在多边层次上进行农业合作已成熟。2007年11月2日在乌兹别克斯坦首都塔什干举行的上海合作组织成员国第六次总理会议上，签署了《上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会会议联合公报》，《公报》指出，应启动和发展本组织成员国农业合作。同年11月27-29日，在中国农业部的倡议并发起，以及上海合作组织秘书处的大力支持和成员国的积极响应下，上海合作组织框架下的农业合作正式启动，来自哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国的政府代表、专家参加了此次会议。在这次会议上，成员国代表交流了各国农业发展情况，讨论确定了农业合作的重点领域和主要方式。具体内容体现在三个方面：一是鉴于农业是本组织各成员国的重要经济部门，农业发展直接关系到粮食安全和农民生活水平，应有步骤、有重点地务实促进农业优先领域的交流与合作；二是就成立本组织农业专家组、定期举行本组织成员国农业高官会、召开本组织农业部长会议交换了意见；三是就农业人员交流与培训、作物育种栽培、灌溉与土壤改良、跨境动植物病虫害防控及农产品贸易促进等方面的交流与合作交换了意见。[7] 对于农业合作，上海合作组织的各国元首们也表示了支持。进一步推动解决上海合作组织区域经济合作，2008年9月，在上海合作组织成员国经贸部长会议第七次会议上，各国审议并通过了重新修订的《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》草案，优先重点落实交通、电信、现代技术、农业、能源等领域合作项目，为各方参与发展区域经济和投资合作创造良好条件。为了更好地推动农业合作，2008年10月，在上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会例行会议上，总理们建议应及时举行本组织成员国农业部长会议，就维护地区粮食安全、促进农业生产制定协调一致的政策。

在上海合作组织成员国共同意愿的基础上，上海合作组织针对农业合作进行了相应的准备工作。2009年2月，上海合作组织秘书处举行了上合组织成员国农业专家会议，各方代表就振兴上海合作组织的农业多边合作和农工综合体的多边经济贸易合作实施纲要的执行情况交换了意见，专家们还就为发展农产品贸易和建立上合组织农业信息平台创造有利条件交换了意见。同年12月，上海合作组织成员国农业部门高官举行了第二次会议，与会各代表就加强上海合作组织框架内农业多边合作行动计划和上合组织成员国多边经贸合作纲要中农业项目的具体实施交换了意见，并讨论了上海合作组织成员国农业部长会议的筹备工作和农业领域合作协定的问题，各方还就建立上海合作组织农业信息平台交换了意见。

经过各方不懈的努力和工作，上海合作组织在2010年6月举行的成员国元首理事会第十次会议上签署了《上海合作组织成员国政府间农业合作协定》，通过该协定明确了各成员国将在种植业、畜牧业、植物保护和检疫、跨境动植物疫病防控、兽医、农产品加工与贸易、农业机械制造、农业科研、投资和建立农业联合企业、专家培训等领域开展合作。这一协定同时提出了交换各方在本国农业领域采用的法规文件和有关标准、开展农业合作研究，交换农业专家和技术人员、协助各方农业企业和农业经营机构之间建立直接经济联系以及参加各方举办的农业国际会议、展览会等具体落实方式，为上海合作组织各成员国间的农业合作指明了方向。随后，上海合作组织首次农业部长会议在北京举行（2010年10月26日），各成员国就加强上海合作组织框架内多边农业合作及其发展前景进行了探讨，并强调应从保持稳定、推动发展的角度出发，最大限度地加强成员国间农业领域的互利合作，以提高和保障上海合作组织成员国人民的福祉，同时各方重申，现阶段上海合作组织框架下的区域农业合作，应注重落实《上海合作组织成员国政府间农业合作协定》确定的合作项目，促进农产品贸易和农业投资的便利化，加强成员国间的农业科技交流，以及建议建立与上海合作组织观察员国（印度、伊朗、蒙古和巴基斯坦）和对话伙伴国（白俄罗斯和斯里兰卡）的农业合作关系，以促进本地区社会经济的稳定发展。作为会议成果，签署了会议纪要，通过了《上海合作组织成员国农业专家常设工作组条例》。中国的农业部长还分别与上海合作组织成员国农业部长进行了双边层次的会谈，关于中国——哈萨克斯坦（简称：中哈）农业交流与合作，中哈将在小麦、大豆的生产及其加工等方面深化合作，并加快农产品贸易便利化进程，促进农产品贸易的发展；中国与吉尔吉斯共和国的农业部长认为两国将在农业机械和畜产品加工等方面开展进一步的交流与合作；中国与塔吉克斯坦共和国两国农业部门将在畜牧业和渔业等开展深入的交流与合作；[8] 中国与俄罗斯两国的农业部门将在作物育种、良种繁育和畜牧业等领域加强合作，并计划商签两国农业合作文件，建立农业合作机制；关于中国——乌兹别克斯坦的农业合作，双方将在人力资源开发与培训、农业机械、棉花以及农产品贸易等领域加强交流与合作。[9] 对于现阶段农业合作取得的积极成果，上海合作组织元首和总理们在2011年6月举行的会议上都表示了肯定，并希望继续落实和推动。[10] 为了进一步落实上海合作组织成员国在农业经济方面的合作，2011年8月上海合作组织部分成员国的农业官员（中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦）举行了研讨会，讨论农业经济合作的具体方式，各国的农业官员介绍了自己国家农业发展情况、农业投资、农产品贸易方面的法律、法规、政策和相关标准，并就农业经济合作需求状况等方面进行了交流。[11]

综上所述，上海合作组织农业合作进展很快，在短时间内就部分的完成了框架和机制建设，为深化上海合作组织成员国间的农业技术合作和农产品贸易，进一步推动上海合作组织成员国的农业投资合作，优化农业资源利用，以及为成员国企业间的合作与投资创造了条件。

（二）上海合作组织农业合作的动力

上海合作组织农业合作之所以能在较短的时间内取得积极的、富有成效的成果，其直接动力有：

一是国家利益的需要。国际合作的重要基础是国家间有共同的利益，而稳定与发展则是上海合作组织成员国的共同利益。这是因为，其一，是上海合作组织成员国都是农业大国和发展中国家，而农业是经济发展、社会稳定的基础。虽然农业对上海合作组织成员国国内生产总值增长的贡献率有高有低，哈萨克斯坦4.5%、吉尔吉斯斯坦20.2%、俄罗斯4.2%、塔吉克斯坦18.1%、乌兹别克斯坦21.9%、中国9.6%，但是相比之下，劳动力在农业部门的分布比例相对较高，哈萨克斯坦28.2%、吉尔吉斯斯坦48%、俄罗斯9.8%、塔吉克斯坦49.8%、乌兹别克斯坦44%、中国38.1%（参见本文表4-5），解决好农业问题，可以在一定程度上解决国家的贫困问题，这直接影响着上海合作组织成员国，尤其中亚地区成员国的稳定问题。其二，农业是支撑海合作组织成员国国民经济的重要基础，除了是国家基本生活资料的来源外，农业也是是社会分工和国民经济其他部门成为独立的生产部门的前提和进一步发展的基础，而国民经济其他部门发展的规模和速度，都要受到农业生产力发展水平和农业劳动生产率高低的制约。[12]

二是各成员国领导人强烈的合作意愿。上海合作组织成员国的元首及政府首脑在国家决策中的地位极为重要，因此，上海合作组织成员国领导人的合作意愿便显得十分重要。事实上，上海合作组织的领导人对农业合作相当重视。例如，2007年10月31日，上海合作组织秘书长努尔加利耶夫在塔什干会见乌兹别克斯坦共和国总理米尔济约耶夫，双方商定有必要就开展贸易、投资、交通、通信、能源、农业、旅游、电信等重要领域的合作加紧工作，认为认真监督落实4年前签署的多边经贸合作纲要十分重要。同年，11月在乌兹别克斯坦首都塔什干举行的上海合作组织成员国第六次总理会议上，签署了《上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会会议联合公报》，《公报》指出，应启动和发展本组织成员国农业合作。随后，2007年11月，在中国农业部的倡议并发起，以及上海合作组织秘书处的大力支持和成员国的积极响应下，上海合作组织框架下的农业合作正式启动。[13] 在2008-2011年间的元首及政府总理会议上，上海合作组织成员国领导人一致同意把农业合作写进宣言中，并列为优先发展与合作方向。甚至在上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会例行会议（2009年10月北京举行）上，各国总理都强调，开展农业合作意义重大，责成加快首次农业部长会议的筹备工作，尽快研究《上海合作组织成员国农业合作协定》草案。 [14] 可见，上海合作组织成员国元首及政府首脑对农业合作极为重视，并在启动和落实方面发挥了重要作用。

三是地区安全的需要。上海合作组织农业合作的核心功能是粮食安全，在2008年10月的上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会例行会议上，各国政府首脑把维护地区粮食安全放在农业合作的首位。[15] 引起中亚国家重视粮食安全问题的直接诱因是：因全球经济危机、自然灾害、气候变化等引起的粮食供应不足危机。据统计，自2010年8月-2011年2月，俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰谷物分别减产38%、40%和14.4%，而同期的世界粮食价格指数从185上涨至236。[16] 在中亚地区粮食安全水平较低的是那些贫困线下人口较多的国家，如吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦。（参见本文表4）按照联合国粮农组织（FAO）的定义，中亚地区国家的粮食安全可分为两种问题：长期安全问题和短期安全问题。长期问题主要是指粮食利用的问题，即营养的有效摄取。根据联合国的统计，2007年中亚国家的营养摄取的平均水平低于中东欧国家，例如，塔吉克斯坦比平均水平低35%、吉尔吉斯斯坦比平均水平低25%、乌兹别克斯坦比平均水平低20%。短期问题主要是指因自然灾害、经济震荡和市场波动引起的粮食危机。[17] 通过农业合作，上海合作组织希望能够提高中亚国家粮食安全的水平。

四是上海合作组织自身发展的需要。作为一个地区性国际组织，上海合作组织的自身发展离不开各成员国的支持，而要获得各成员国的支持就需要尽可能的消除合作中区域差异所带来的负面效应。负面效应的消除在很大程度上需要上海合作组织成员国之间通过合作运动来实现，这种合作运动从深度来说，上海合作组织成员国之间的相互交往的频率、增加组织的功能等，从广度来说包括上海合作组织成国之间在政治、经济、政治、文化和安全等各个方面。上海合作组织农业合作启动之后，已经在农业技术方面（育种、土壤改良、病虫害防治等）、农业信息交流（市场和法律信息）取得一些成效，此外在机制建设上也取得了进展，例如，一年一次的上海合作组织农业专家会议、两年一次的农业部长会议等。农业合作也成为了上海合作组织元首及政府首脑讨论的议题，为上海合作组织的务实合作增添了新的内容。  

五是农业合作的历史传统。上海合作组织成员国之间的农业合作是有历史传统的，这种历史传统为在多边层次上的合作打下了良好的合作基础。在历史上，欧亚各国通过丝绸之路的商贸往来，相互交易和交流了丝绸、茶叶、稻谷、葡萄、石榴、苜蓿、汗血宝马、胡麻、胡桃等许多农作物和畜产品。在中亚五国独立之后，中国新疆引进安吉延-60，纳曼甘-77等棉花品种，塔吉克斯坦引进新疆天业集团有限公司的地膜覆盖技术和滴灌技术，新疆维吾尔自治区畜牧科学院与哈萨克斯坦农业科学院在牛羊饲养、牧草选育、草场改良、畜病防治等方面的研究；中国国家开发银行与哈萨克斯坦农业控股公司签署了合作备忘录计划加强在农业领域的合作；中国黑龙江与俄罗斯的农业合作（劳务输出）；中国的黑龙江宝泉岭农垦太非华援农业开发有限公司、河南省经研银海种业有限公司与哈萨克斯坦共和国库鲁斯泰有限公司、哈中农业公司，在农作物优良品种、高新技术推广示范，农业生产资料和农业机械引进配套，建设农产品深加工基地以及教育科研等方面的合作。[18]

三  上海合作组织农业合作的发展前景

农业是上海合作组织规划为区域经济合作的重要领域。区域农业合作的巨大潜力和空间、加强农业互利合作的共识、《上海合作组织成员国政府间农业合作协定》的签署等，都为上海合作组织农业合作的发展创造了良好的条件。不过，与上海合作组织其它合作领域一样，农业合作的关键是落实，但是在落实的同时，还必须注意减少合作中的分歧，因为有一些问题只有在具体的合作中才能表现出来。所以，上海合作组织农业合作还需要做到以下几点：

一是在农业合作中要重视结果和对实际问题的解决能力。农业技术与农机装备是目前上海合作组织农业合作的主要内容，因此在农业合作的对话协商机制中，应多在解决实际问题上提高效率，而不是花大量时间讨论原则。虽然讨论原则也很重要，但是如果各成员国在不知道自身权力的情况下进行选择，可能会提出各种不同的原则，因此上海合作组织成员国在农业合作中必须要有一个选择的目标。如果必须要先建立原则，那么也要关注这个原则的可操作性或者反对一些特殊的利益，而不是考虑谁能得到什么，或合作方都能在实现公平的基础上解决问题。事实上，只要各方有较强的合作意愿，任何国际合作最终都要从原则转向具体问题，即使有分歧也会随着时间的发展而逐步减少，因为合作方都不愿意看到差异演变成相互之间不可逾越的巨大鸿沟。

二是优先建立规范与标准。尽管互补性是上海合作组织农业合作的基础，但是建立规范与标准更适合于农业这种技术要求较多且高的领域。例如，设定农业基础标准、种子和种苗标准、产品标准、方法标准、环境保护标准、卫生标准、农业工程和工程构件标准、管理标准等。事实上，从设定规范和标准来进行农业合作，也可以当成是上海合作组织区域经济合作的发展模式。此外，标准和共同规范还有助于建立一个共同的农业市场，并减少成员国在经济交往上的限制，降低交易成本。不过，如果在规范和标准化过程中出现分歧，那么尽量先选择比较容易的项目进行合作，例如在卫生标准中可先排除各成员国公认的、有害的物质等。

   三是在对共同需要解决的问题上，采取 “解决争议”的方式为主，“避免冲突”的方式为辅。“解决争议”的方式更侧重于建立永久性、正式的、有约束力的、能独立履行职责的机制，从而能在较大的程度上解决成员国间的争议。“避免冲突”的方式应在提交解决争议机制前，主要通过建立非政府性质的合作机制来实现，目前，上海合作组织的农业专家对话机制可以在日后演化成此类合作机制，此外，学术讨论也作为非官方渠道广泛应用上海合作组织的农业合作之中；在决策之前，上海合作组织各成员国政府也应有听取本国专家和权威研究机构意见的习惯。

总之，在上海合作组织的农业合作中，应致力于以成果为导向，致力于建立规范和标准，致力于建立解决冲突的机制，并建立非官方的对话协商机制，从而为进一步深化农业领域的务实合作创造良好的条件，最终实现共同造福本国和本地区人民的目标。

[感谢上海合作组织秘书处前政治顾问哈西莫夫先生、上海合作组织秘书处的伊曼多索夫先生、邹艳辉女士、阿伊马哈诺夫先生、中国农业科学院的王礞礞博士、中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所的赵常庆先生、冯育民女士、吴宏伟先生和苏畅女士、北京大学国际关系学院的张晓慧博士在本文写作过程中提供的帮助。]

载李进峰，吴宏伟主编《上海合作组织发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2012年7月第1版。