上海合作组织框架内中国新疆与周边国家区域经济合作机制探析
当前,经济合作与安全合作成为推动上海合作组织不断前进的两大动力。经过各成员国共同努力,上海合作组织经济合作的工作重点已经从初期的合作规划制订进入务实执行阶段。为了加强多层次的经济联系,上海合作组织鼓励各成员国地方特别是边境地区利用自身特有的条件和优势开展互利的经贸往来,充分挖掘地方、民间、企业的经贸合作潜力。
来源：《俄罗斯中亚东欧市场》2008年第12期
新疆是中国与上海合作组织其他成员国最为接近的省区,不仅享有独特的资源优势、地缘优势和人文优势,更是中国西向开放的桥头堡和战略资源储备区。由此,新疆与周边国家区域经济合作具有巨大的发展潜力和现实意义。
一 构建新疆与周边国家区域经济合作机制的意义
区域经济合作就是区域之间通过优势互补和共享,把分散的经济活动有机地组织起来,形成一种合作生产力。区域经济合作机制则是对区域经济合作进行制度安排和组织结构的选择,它涵盖了各种与区域经济合作活动相关的规则、协议以及各种议题的讨论、决定、实施等程序,是区域经济合作的制度化体现。
目前,世界上绝大多数国家和地区都参与了各种不同的区域经济合作,构建与之相应的区域经济合作机制则是各方共同关心的话题。在 上海合作组织框架内,推动新疆与周边国家的区域经济合作也应建立这样一种机制,以便更广泛开展区域经济的合作与交流。因此,如何在务实、高效的原则下,充分发挥上海合作组织机制的作用,建立有较强现实性和操作性的新疆与周边国家区域经济合作机制,成为当前值得深入探讨和研究的课题。
(一)有利于最大限度地实现新疆与周边国家经济发展的优势互补,实现互利共赢
新疆依托中国东部沿海地区现代产业结构体系,与周边国家呈现较强的经济互补性。
比如,近年来,新疆与周边国家的各类进出口商品互补性指数大多在1. 0以上,表现出较强的贸易互补性;新疆与周边国家在能源勘探与开采技术、金属和机械产品生产技术和棉花种植技术等方面各有比较优势,区域经济技术合作前景广阔。对新疆来说,与周边国家建立高效运行的区域经济合作机制,有利于为本地区各类优势产业提供更多的发展空间和机会,也将使其更为有效地拉动中国其他地区商品出口贸易增长;对新疆周边国家来说,促成与新疆区域经济合作活动的制度性安排,能够大幅度提升其丰富资源和比较优势产品对新疆及中国其他地区的出口规模,也将更顺畅地购买到中国生产的轻纺、机电等产品。因此,建立新疆与周边国家区域经济合作机制能够最大限度地发挥双方各自的经济优势,实现互利共赢。
(二)有利于提升新疆与周边国家区域经济合作的实际效果
目前,新疆与周边国家的区域经济合作基本处于较低层次,“文件多于行动,会议多于落实”。比如,新疆与中亚五国在地边贸易、经济技术合作上有很大发展,且在伊宁、博乐、塔城设立了边境经济合作开发区,但还没有签署实质性的合作协定,经贸合作还处于松散阶段。
新疆与周边国家开展区域经济合作,须要对经济合作活动进行有效的制度性安排,以便在更广的范围内推动双边或多边经济合作,提高合 作层次和水平。构建新疆与周边国家区域经济合作机制,则是一个将区域经济合作活动制度化的过程,即通过区域经济合作协议、规则、论坛和机构等推动广泛的经济合作活动,在一定程度上须要规范新疆与周边国家区域经济合作的路径,充分发挥新疆与周边国家地方政府、企业和社会的主动性、积极性和创造性,从而提高各方对经济合作协议的落实程度,增强区域经济合作的实际效果。
(三)有利于推动中国与周边国家区域经济合作的广泛开展
目前,上海合作组织制定了包括贸易、交通等领域在内的许多规划和项目,但由于主客观原因,大都还停留于书面状态或理论阶段,实施和完成的并不多,对成员国已经产生经济效益的则更少。造成这一结果的主要原因在于,各国政府等高层达成的合作协议没有执行机构来落实。中国新疆有着独特的地缘条件和资源优势,积极参与国际区域经济合作、促进经济快速发展是新疆社会经济发展的客观要求。随着上海合作组织对成员国地方政府参与本组织内部经济活动的日益重视,新疆与周边国家构建高效务实的经济合作机制将在很大程度上提高上海合作组织经济合作协议和项目的执行力度、拓宽中国与周边国家区域经济合作领域、提高合作的层次与水平、推动区域经济合作的迅速发展。比如,新疆在首府乌鲁木齐每年都举办“乌洽会”,吸引了大量来自中亚国家的客商,不仅为新疆与周边国家进行经济合作提供了许多机会,更成为推动中国与周边国家区域经济合作的桥梁和信息平台。
二 构建新疆与周边国家区域经济合作机制面临的困难及其解决思路
由于中国与周边国家在经济发展水平、管理水平、对上海合作组织区域经济合作认识等方面存在一定的差异,新疆与周边国家开展区域经济合作面临着许多矛盾和困难。同时,新疆与周边国家区域经济合作机制的构建也并不是一帆风顺的,需要充分认识并加以解决。
(一)当前面临的主要困难
1.中央和地方如何协调分工问题
上海合作组织是以国家为基本单位的区域性多边合作组织,各类协议和机制均以国家为对象,在上海合作组织框架内建立新疆与周边国家区域经济合作机制,将不可避免地涉及中央和地方政府如何协调分工的问题。目前的实际情况是,上海合作组织就成员国中央和地方政府的分工问题尚未出台相关指导性文件,新疆也没有专门成立其在上海合作组织框架内与周边国家开展区域经济合作的相关机构。这为在上海合作组织框架内建立新疆与周边国家区域经济合作机制带来了困难。
2.新疆自身经济发展问题和边境屏蔽效应 新疆与周边国家的边境线很长,因而由边界引发的屏蔽效应比较大,如周边国家对新疆人员进出境存在不少限制,市场规范程度低、政策缺乏连贯性,增加了新疆商家出境经营的风险等。加之新疆自身产业结构不合理、区域贸易基础设施落后和管理存在漏洞等因素,导致新疆与周边国家的贸易受到限制,生产要素流通不畅,这在很大程度上影响了新疆与周边国家区域经济合作的效果。
3.道路运输协议的落实问题
中国与大多数中亚国家签署了双边运输协议,但是并没有真正落实,致使新疆通往各周边国家的运输线路长、道路设施落后、收费站设置过多、收费不规范等。与此同时,客商出入境面临着各种障碍,而通关查验不畅、口岸通关效率低、货物积压时间长等现象也时有发生。所有这一切都极大地限制了新疆与周边国家的货物贸易规模和水平的扩大与提高,不利于区域经济合作的发展,更为建立区域经济合作机制带来困难。
4.其他问题
由于某些中亚国家经济发展水平不高、发展速度和规模不均衡、经济实力差距较大或相当一部分国家尚处于转型期,中亚国家对参与区域经济合作的认识存在偏差,对各类经济合作协议的落实力度不够,加之“三股势力”和“颜色革命”的出现,致使这些国家政治局势紧张、投资环境不明朗、投资渠道不畅等问题依然存在,这些问题表明在上海合作组织框架内开展区域经济合作的基础还比较薄弱。这不仅减弱了上海合作组织框架内区域经济合作的效果,还严重影响了新疆与周边国家开展区域经济合作的热情,从而增加了建立上海合作组织框架内区域经济合作机制的难度。
(二)解决这些困难的基本思路和途径
1.争取更大的政策支持
在上海合作组织框架内,新疆应通过与中央政府部门及上海合作组织其他成员国政府部门有效沟通,力争获得它们的支持,在广泛征求意见的基础上,总结归纳出一整套适合新 疆与周边国家实际情况的政策体系,为建立区域经济合作机制争取更大的政策空间。同时,新疆应努力协调好自治区政府与中央政府在上海合作组织框架内的对外区域经济分工,通过中央政府制定有利于新疆与周边国家区域经济合作的法律法规。
2.出台优惠政策,完善法律制度
新疆应出台各项优惠政策,进一步整合各类资源,优化产业结构,实现产业分工与合作,优先发展各类特色产业与高新技术产业。新疆应加快与周边国家的互动谈判工作,推动区域贸易与投资便利化,为商品的流通和人员的交往创造良好的环境,使新疆企业和人员的合法权益得到保障。另外,新疆应在上海合作组织框架内通过中央政府及有关部门努力促进周边国家市场经济法律制度的完善,加大新疆与周边各国政策协调力度。
3.制定务实的行动计划
新疆应充分利用上海合作组织内的合作磋商机制,认真落实现有的区域运输协定,通过与各成员国地方政府就简化通关手续、制定车辆技术标准、发放行车许可证等问题进行深入磋商、谈判,制订共同行动计划,全力推动交通合作和运输便利化进程。另外,新疆还可以通过各种融资渠道建立周边运输合作专项资金,援助周边国家道路设施建设,争取通道沿线国家给予政策支持,充分保障新疆通向周边各国运输路线的安全与畅通。
4.选择恰当的合作对象或合作领域
新疆应通过各种渠道全方位多层面地掌握周边各国社会经济发展情况和政策倾向,对各国未来经济发展状况进行科学和充分的预测,在此基础上选择恰当的区域经济合作伙伴。比如,哈萨克斯坦未来经济发展被普遍看好,石油增产和政治稳定为开展区域经济合作奠定了良好的基础,新疆可以与该国全面开展经济合作;而吉尔吉斯斯坦未来经济发展面临的风险较大,居民购买力低下、内需严重不足、经济政策摇摆不定,新疆与之开展经济合作就要谨慎地选择发展前景较好的领域。
三 新疆与周边国家区域经济合作机制的构成
根据新疆与周边国家区域经济合作的客观现实,其区域经济合作机制分为功能性合作机制和领域性合作机制两类。这里主要对功能性区域经济合作机制进行详细探讨。这种类型的机制主要包括区域对话机制、协调仲裁机制、信息交互机制和利益保障机制等。
(一)对话机制
区域对话机制是开展区域经济合作的基础,它将全面推动区域经济合作向深层次发展,为进一步开展各领域合作集中智慧、共谋发展提供平台。
1.功能
加强新疆与周边国家在区域经济合作中的对话,为区域经济合作中的长期发展指明方向和目标;加强沟通,发展与各方的相互友好关系,促进技术、人才、资本、信息的交流与合作;就区域经济合作的一系列规定、协议等交换意见,以便更好地开展区域经济合作。
2.组织形式
建立新疆与周边国家地方政府领导之间的定期会晤、互访机制,确立各个层次的对话与磋商机制,定期举行新疆与周边国家外贸部门区域经济合作会议,制订并通过新疆与周边各国贸易、能源、海关部门领导人会议的章程草案;设立新疆与周边国家区域经济合作论坛,创办专门研究新疆与周边国家区域经济合作的刊物,举行博览会、展览会、双边实业洽谈会等,举办共谋发展的国际交流合作大会等。
3.具体运行过程
新疆与周边国家地方政府领导之间的定期会晤、互访机制和区域经济合作会议是区域经济合作的主要对话形式,负责制定和出台新疆与周边国家地方合作章程,规定地方政府之间相互合作的具体内容、方式、操作规则等;拟订并通过贸易、能源、海关部门领导人会议的章程草案,以推动新疆与周边国家在贸易、能源、海关等领域的合作对话。新疆与周边国家区域经济合作论坛是促进中国和周边国家及区域合作组织的有关专家、官员、企业家沟通以及推动技术、人才、资本等交流与合作的支撑平台。由新疆牵头并创办专门研究区域经济合作的刊物,着力推动新疆与周边国家的经济合作理论研究。博览会、展览会、双边实业洽谈会等旨在加强新疆与周边各国企业、跨国公司和各地方与外贸密切相关的产业之间的联系与合作。国际交流合作大会将从方方面面推进区域经济合作步伐,产生巨大的共振效应及提高各方区域经济合作对话与沟通水平。
(二)协调仲裁机制
区域协调仲裁机制将保障新疆与周边国家区域经济合作的稳定性和高效性,是区域经济合作得以顺利展开的基础。
1.功能
协调仲裁新疆与周边国家在区域经济合作中的矛盾与纠纷,形成一套被新疆与周边各国共同认可的区域经济协调多边规则和争端仲裁规定;尽可能降低贸易和投资壁垒,推动新疆与周边国家区域经济合作的便利化进程;协调新疆与周边各国区域经济政策的制定工作,使其保持统一性和连贯性。
2.组织形式
设立新疆与周边国家区域经济合作协调仲裁中心,作为区域协调仲裁机制的常设机构,由新疆与周边各国派出工作人员共同承担经济合作协调仲裁中心的日常工作;协调多边规则和争端仲裁规定,推动周边国家完善外国企业入境经营的相关法律;成立新疆与周边国家区域经济合作协调仲裁专家组,设置多个新疆与周边国家区域经济合作协调仲裁联络站;为共建的边境开发区和重要口岸制定经济合作与开发的相关法律等。
3.具体运行过程
新疆与周边国家区域经济合作协调仲裁中心将负责全面协调各方在区域经济合作中的利益。作为协调多边规则和争端仲裁规定的执行机构,它负责妥善解决双边和多边经济合作问题,制定并实施区域共同发展政策,尽最大可能消除合作各方的关税和非关税壁垒,促进经济合作的便利化和自由化。区域经济合作协调仲裁专家组主要负责研究区域经济合作中出现的大问题和新问题并给出科学的解决方案,调查研究区域经济合作协议的执行情况并提交报告和建议。区域经济合作协调仲裁联络站主要负责区域经济合作中的日常联络协调工作,并督促各方商定的合作项目和协议的实施。
(三)信息交互机制
信息交互机制将克服区域间信息不对称给区域经济合作带来的不利影响,推动区域经济合作的健康迅速发展。
1.功能
确保新疆与周边国家在经济信息上的互动关系,促进各合作主体积极交流各自经济信息;加强新疆与周边国家商情调研和信息工程建设;提高各个地区经济发展规划和政策变化的透明度;基本实现新疆与周边国家各类经济信息的共享,尽最大可能减少区域间信息不对 称的影响。
2.组织形式
设立专门的双边或多边经济合作信息交流机构,由新疆与周边国家派出工作人员共同承担经济合作信息交流机构的日常工作;签署双边或多边信息交流协议;各区域经济合作主体轮流在本地区具有代表性的城市举办区域经济合作论坛;共建涵盖各类经济信息的多边常设区域经济合作信息网站;建立新疆与周边国家区域报纸、广播、电视等多媒体立体化宣传网络;定期组织区域经济合作考察团互访;建立专门的国际合作大学,联合培养大批掌握多种语言的翻译人才等。
3.具体运行过程
区域经济信息交流机构主要负责通报各方出台的各项经济政策和相关措施,搜集、评估、发布各区域经济信息,并定期举行各方之间吸引和推动投资的信息发布和推介活动。
区域经济合作论坛将汇集各类区域经济合作信息,并就各企业的合作意向和合作项目进行磋商。多边区域经济合作信息网站将为该区域市场的供给和需求建立有效的对接渠道,为经济合作提供合作交流平台。区域报纸、广播、电视等多媒体立体化宣传网络将对本区域内的政治经济形势进行全面报道,为区域经济合作提供更多的信息。区域经济合作考察团将定期对区域经济合作的效果和程度进行评估,交流经验,以推动区域经济信息合作。国际合作大学主要培养大批翻译人才,以大力推动区域经济交流与合作。
(四)利益保障机制
利益保障机制是保证区域经济合作有效运作的前提,它将大大激发区域经济合作各方的热情和潜力,实现区域合作的长期发展。
1.功能
保障参与区域经济合作各方的相关利益,增强其参与区域经济合作的热情和原动力;鼓励新疆与周边国家相关产业积极开展对外区域经济合作;保障各地方政府或跨国企业在各区域内开展区域经济合作和投资的利益;保障区域经济合作人员的私人财产和人身安全。
2.组织形式
成立新疆与周边国家区域经济合作利益 保障委员会,定期组织旨在保障各经济合作主体切身利益的研讨会,拟订并签署推动贸易与投资便利化进程的相关协议;设立相应的执法机构等。
3.具体运行过程
区域经济合作利益保障委员会为利益保障机制的常设机构,全面负责新疆与周边国家各类合作主体利益的保障工作,包括加强区域经济合作立法、推动各方严格执法、评估各方对外来经济合作人员的利益保障工作效果、整治新疆与周边国家区域经济合作相关机构和部门的腐败现象等。
主要参考书目:
1.秦放鸣:《中亚经济一体化发展评析》,《东欧中亚研究》2002年第6期。
2.王维平:《改进和完善我国区域经济合作机制的 思考》,《甘肃社会科学》2004年第1期。
3.赵颖新:《建立澜沧江—湄公河次区域经济合作机制问题研究》,《中共云南省委党校学报》2004年第3期。
4.戚文海:《论东北亚区域经济合作的机制化》,《东北亚论坛》2003年第2期。
5.唐艳辉、陈海威:《上海合作组织框架下中国与中亚国家经济合作》,《国际经贸探索》2004年第11期。
6. http: //www. zy. gov. cn
7. http: //www. sectsco. org/home. asp
(责任编辑:高德平)
作者分别为新疆石河子大学经贸学院硕士研究生和经济研究院中亚研究所研究员。
*本文为国家软科学研究计划项目:《上海合作组织框架内中国新疆与周边国家区域经济合作发展研究》(批准号: 2006GXS2D102)的阶段性研究成果。