上海合作组织安全合作的基本特征与优先方向

　　摘要：作为一个新型的地区组织，上合组织主张大小国家平等，通过协商解决矛盾冲突，尊重不同国家的历史传统和价值取向，推动互利合作以实现共赢，这些原则和理念适合中亚的现实情况，得到了中亚国家的广泛认可。上合组织的多边安全合作起步较早，合作领域不断扩大，具有一系列鲜明的特点，成员国的安全合作开放透明、协商一致、不针对第三方、不谋求建立军事同盟，倡导以“互信、互利、平等、协作”为核心的新型安全观。中亚是上合组织开展合作的基本区域，近几年安全形势发生一系列复杂变化，针对地区形势的发展变化和中亚各国具体的利益诉求，上合组织应该调整安全合作的优先方向，进一步完善法律基础，启动新的多边合作机制，加强与其他国际组织的协调。 

　　关键词：上海合作组织  安全合作  特征  优先方向 

　　作者简介：孙壮志，中国社会科学院上海合作组织研究中心秘书长、研究员、博士生导师。 

　　经过近11年的发展，上海合作组织（以下简称上合组织）已经成为一个重要的区域性合作机制，各个领域的合作稳步推进，国际影响力不断扩大。要保持这种务实发展的良好势头，一定要有战略性的眼光，及时解决困扰多边合作的现实问题，确定下一步工作的重点和方向。上合组织从安全领域的合作起步，倡导新安全观，多边合作的广度不断扩大，但随着地区形势的复杂变化，有必要进一步明确未来安全合作的优先方向，不断增强保障地区稳定与和平的能力。 

　　一  上合组织安全职能的基本特点　　  

　　区域性国际组织，一般被定义为指处于特定地区的国家为了其共同利益和发展，为了和平解决本地区争端，以维持本地区和平与安全，根据区域国家间的协定而成立的常设性组织。作为地区性多边机制，一个鲜明的特征就是地理性，成员国基本上处于同一地区，联系密切，利益相关。[2]为了有效应对地区内外的安全挑战，区域组织一般都开展安全磋商、危机处置、联合行动、情报交流、边境合作等合作。具有军事政治联盟性质的组织，以安全合作为基本职能，甚至可以建立联合武装力量，具有军事互助的职能。东盟在自己的宪章中强调，根据全面安全的原则，对各种形式的威胁、跨国犯罪和跨境挑战作出有效反应；加强合作，为东盟人民营造一个安全、没有毒品的环境；东盟还在2007年签署了地区《反恐公约》。[3]欧盟作为区域经济一体化的组织，在安全领域重视边界合作与司法互助。[4]上合组织是新型区域合作机制，重视安全合作，其安全职能既有一般国际组织的特征，也有自己独特的方面。 

　　上合组织人口之多，覆盖面积之广，资源之丰富，潜力之巨大，是世界上其他地区性合作组织很难比拟的。因此，从诞生之日起，该组织就受到国际社会的广泛关注，也引起了西方国家中某些势力的担心和疑虑，用冷战思维来给上合组织的安全职能“定位”，甚至称其为“东方北约”。而上合组织针对西方的敌意，明确强调自己的开放性原则，不谋求建立军事联盟，合作不针对第三方，愿意与世界上其他国家和国际组织建立联系。特别是政治和安全合作要以新型的思维作指导，准备建立全新的合作模式，同时积极推动经济和人文合作，以此来提升政治安全互信的水平。 

　　自“上海五国”机制建立，上合组织的安全职能也经历了一些变化，比如从边境地区的军事互信、裁减边界地区的军事力量，到签署打击“三股势力”《上海公约》，开展打击毒品走私和跨国犯罪活动，再到进行联合军演，加强执法安全合作，开展情报交流，后来又提出支持建立中亚无核区，维护网络安全、国际信息安全、金融安全等更具挑战性的问题。关注的领域越来越宽，合作的力度也越来越大。从机制来说，建立了上合组织地区反恐怖机构作为常设机构，签署了多项协定与其他合作文件，启动了国防部长、安全会议秘书、公安（内务）部长、高院院长、最高检察院检察长等会晤机制，参与的部门也越来越多。上合组织还通过签署打击“三股势力”年度合作纲要及具体开展安全领域合作活动的计划来实施一些多边行动。 

　　上合组织安全职能的特点，可以包括以下几个方面： 

　　一是内向性，即安全合作重点解决地区内部面临的各种现实威胁，不针对第三方。上合组织强调，安全合作重在保障本组织成员国及其公民和境内的其他人员不受恐怖主义威胁，能切实促进成员国对领土、居民、生活保障和基础设施可靠保护，使其免受新挑战和新威胁的破坏[5]。在上合组织《长期睦邻友好合作条约》中明确提出，成员国将恪守国界不可侵犯的原则，积极致力于加强边境地区军事领域信任，决心使相互间边界成为永久和平与友好的边界。[6] 

　　二是非军事性，即上合组织不具有军事同盟的性质，不会采取军事的手段解决成员国之间的分歧和矛盾。上合组织强调，保障自身安全丝毫不会损害其他国家的利益，不意味着要建立某种同盟，国家间的任何误解和争端都应该通过谈判和平解决。上合组织也没有建立联合武装力量的计划。 

　　三是开放性，即上合组织的合作是透明的，不排斥与其他国家和国际组织的合作。在上合组织的实践中，吸纳了5个观察员国和3个对话伙伴国，成为联合国大会的观察员国，与独联体、欧亚经济共同体、东盟、集安条约组织等签署了合作文件，在反恐、禁毒、环保、救灾等领域与其他国家和国际组织开展对话与合作。 

　　四是均等性，即强调大小国家一律平等，相互尊重，采取协商一致的原则。上合组织成员国经济和经济实力差别悬殊，在地区乃至全球的安全体系中扮演的角色有很大差别，但彼此合作能够照顾到所有成员国的现实利益。《上合组织》宪章明确规定，所有成员国一律平等，在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识。[7] 

　　五是包容性，即确立“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”的“上海精神”，倡导“超越单方面安全范畴，以互利合作寻求共同安全”的新安全观。上合组织强调相互安全、综合安全、共同安全、以合作促安全，不谋求单方面的军事优势。上合组织积极推动国际关系的民主化，愿意参与国际社会应对各种新安全威胁的共同努力。在2006年上海峰会通过《上合组织五周年宣言》特别强调，“上海精神”对国际社会寻求新型的、非对抗性的国际关系模式具有非常重要的意义，这种模式要求摒弃冷战思维，超越意识形态差异。[8] 

　　上合组织在安全领域开展多边合作的主要方式为：采取协商一致的预防性措施；开展协商一致的侦缉和调查行动；开展联合反恐行动；交换侦缉、参考性和犯罪侦查情报，包括关于策划中和已实施的恐怖主义、分裂主义、极端主义及参与上述活动的个人和组织的资料；建立专门的资料库和通信系统，包括非公开的通信系统；给予司法协助；组织并举行联合反恐演习，培训干部，交流打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的工作经验和教材，开展该领域的联合学术研究。[9] 

　　上合组织各成员国在安全合作领域共识很多，但也有一定的缺陷，比如行动能力不足，在应对紧急事态时缺乏必要的手段。原因在于成员国的安全利益还无法完全契合，安全战略还不能充分协调。特别是俄罗斯主导的集体安全条约组织，成员国中有4个是上合组织成员国[10]。哈萨克斯坦与俄罗斯安全上有诸多共同利益，赞成俄罗斯的一体化方案；塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦都有俄罗斯的军事基地，在安全上要依靠俄罗斯的保护；乌兹别克斯坦在安全领域与俄罗斯的传统联系也很难切断。上合组织在安全上如何与集安条约组织进行协调，也是一个必须考虑的问题。 　　  

　　二  当前中亚地区面临的主要威胁　　  

　　中亚是上合组织成员国开展安全合作的基本区域，应根据中亚形势的变化确定合作的重点，优先应对中亚地区面临的主要威胁。在西亚北非变局尚在持续，欧债危机持续发酵的大背景下，刚刚经历国际金融危机冲击的中亚各国，又遇到了新的问题和挑战，内部的矛盾和问题更加突出，外部环境的不确定因素增多，地区安全形势发生了微妙的变化，呈现出以下几个特点： 

　　第一，地缘政治格局进一步趋于复杂化。中亚地区大国竞争的态势虽然没有出现根本性的逆转，但竞争由过去以经济领域为主转向军事政治领域，一方面对地区的稳定不利，另一方面也促使一些大国出台更加明确的相关政策，除继续注重经济利益，加大资金投入以外，对本国的军事安全利益，包括意识形态渗透也越来越重视。虽然吉尔吉斯斯坦新领导人态度明确，要在2014年停止美国使用马纳斯基地，但变数仍在。俄罗斯通过积极运作，与塔吉克斯坦就继续使用塔军事基地达成协议[11]。2012年10月4日，俄、塔两国国防部长签署协议，俄在塔吉克斯坦的军事基地将保留至2042年。俄罗斯与吉尔吉斯斯坦的军事合作也得到加强，在吉尔吉斯斯坦的空军基地将在2017年到期后再延长15年[12]。而中亚军事力量最强的乌兹别克斯坦却在2012年6月底突然宣布中止参与俄罗斯主导的集体安全条约组织，被认为有西方“利诱”的因素。美国表示将把从阿富汗撤出的部分军事装备“赠送”给中亚国家。2011财年，美国拨款1.7亿美元用于帮助中亚国家保障边界安全、打击毒品、恐怖主义以及帮助和装备当地执法部门[13]。俄罗斯也不甘落后，主动出资帮助吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦更新装备[14]。 

　　    第二，中亚国家内部的稳定受到严峻挑战。从2011年下半年开始，中亚国家遇到了一系列新的安全难题。先是哈萨克斯坦产生多起恐怖袭击，官方的说法与国际恐怖组织“哈里发战士”有关，年底发生“扎纳奥津事件”，大批失业者参与骚乱，反映出社会矛盾已经严重激化，动摇了哈长期稳定的社会政治局面。吉尔吉斯斯坦因为2010年6月南部的族际冲突导致民族关系一直比较紧张，2012年下半年，吉尔吉斯斯坦的政治局势依旧不稳定，反对派持续通过街头斗争向政府施加压力，当局也以逮捕反对派领导人作出强有力的回应，政治动乱的风险难以从根本上消除。长期动荡造成吉尔吉斯的贫困问题难以解决，2012年贫困人口的比例高达37%，比2010年增长6%[15]。塔吉克斯坦政府对宗教极端主义的影响非常担忧，上个世纪90年代前期的内战至今仍然遗留不少隐患，东部山区有不少非法武装盘踞，2010年在拉什特地区曾袭击过政府军。2012年夏天又发生了刺杀情报部门高官的恶性事件，政府军随即对巴达赫尚地区的非法武装进行“清剿”，这些问题长期困扰着塔国内的稳定。 

　　第三，中亚国家之间的各种问题和矛盾更加突出。中亚国家由于历史积怨、资源分配和贸易纠纷等原因，在经济形势不断恶化的背景下彼此更加难以合作，特别是乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦甚至哈萨克斯坦的关系趋于复杂。水资源、非法务工和债务等问题破坏了中亚国家间曾经密切的政治经济关系。塔吉克斯坦、吉尔吉尔吉斯斯坦为了解决能源紧张的问题，准备在上游建设新的水电站，而处在下游的乌兹别克斯坦担心灌溉受到影响，坚决反对，与塔的矛盾甚至到了剑拔弩张的程度。由于国家间的矛盾上升，对一些共同的经济和安全难题难以形成必要的共识，缺乏应有的信任与合作，致使极端主义、恐怖主义和跨国犯罪等问题在新形势下更加难以解决，给地区安全造成的威胁更为严重； 

　　第四，“阿富汗综合症”给中亚带来的现实和潜在的压力增大。随着美国宣布的2014年从阿富汗撤军的日期临近，阿富汗形势的未来走向，牵动着相邻的中亚国家的神经。上个世纪90年代后期阿富汗内战的升级和塔利班的崛起给中亚的稳定带来直接的冲击。中亚国家担心美国及其北约盟友撤军后，阿富汗会再现军阀混战的一幕，而使美国10年清剿“劳而无功”的塔利班，有可能再度尝试在阿富汗建立伊斯兰极端主义政权。当地的专家普遍认为，2014年以后中亚受阿富汗的影响可能再度出现极端主义和恐怖主义的回潮。[16]阿富汗的毒品问题已经成为中亚国家安全上又一个“痼疾”，作为毒品外运重要“运输走廊”的中亚，是国际贩毒集团及被其收买的代理人非常看重的，在无法掌控的情况下就会尽可能制造混乱。 

　　面对新的安全形势，中亚已有的区域合作机制遇到了前所未有的困难与挑战。如俄罗斯主导的欧亚经济共同体和独联体集体安全条约组织缺乏凝聚力；关税联盟虽有进展前景难测；“欧亚联盟”则还是个比较遥远的蓝图。而成立较早的中西亚经济合作组织由于土库曼斯坦宣布退出，阿塞拜疆、乌兹别克斯坦态度消极面临困境。与此同时，大国在中亚的战略布局进入新的调整阶段。阿富汗等地区热点受到了越来越多的关注，但无法形成有效的多边保障机制。围绕阿富汗未来走向，某些大国从自身利益出发积极介入，也会给地区的稳定带来新的变数，如美国出台了所谓的“新丝绸之路计划”，希望中亚能够通过阿富汗、巴基斯坦、印度出口能源，目的还是牵制俄罗斯和中国。大国在中亚地区的协调与合作更加困难。尽管在中亚不会出现大国间的新“冷战”，俄罗斯和西方在中亚甚至也开展了一些合作，对美国及其盟友撤出阿富汗提供通道，但彼此建立相互信任的关系依旧困难。 

　　概括来说，中亚地区的地缘政治形势和安全状况非常复杂，除政权本身面临的体制困境以外，其主要威胁包括：首先是阿富汗形势继续恶化；其次是大国博弈不断升级；第三是极端势力、跨国犯罪等非传统安全威胁增大；第四是危机情况下出现的社会动荡、资源争夺等问题。中亚国家间的分歧越来越多，彼此的戒心越来越重，中亚在经济上、政治上都很难成为一个整体，虽然历史文化还有密切的关联性，但各国都利用重塑历史来强化自己的民族意识，在历史研究中排斥主体民族以外的其他中亚民族，实际上是当前中亚国家关系的一个缩影。当前情况下，中亚区域内的一体化缺乏现实的基础，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫前几年提出过关于“中亚联盟”的设想，但未得到积极回应。 

　　中亚国家的对外政策和安全战略在当前形势下进行了新的调整，虽然没有改变“大国平衡”的基本原则，但更务实，对西方寄予的希望更大，主要原因是对俄罗斯的现状与政策不放心，俄罗斯承诺给中亚的投资大都没有兑现。能源问题也使中亚的地缘政治形势难以稳定下来，大国围绕中亚能源的生产和运输展开的明争暗斗有增无减。水资源问题的解决没有什么进展，各个国家有各自的立场，吉与哈萨克斯坦的协商有进展，但与乌兹别克斯坦分歧很大，塔吉克斯坦与乌兹别克斯坦的矛盾已经公开化。俄罗斯、美国的高调介入，为吉、塔建新电站提供资金支持[17]，使局势更加复杂，目前来看，签署一个各方都认可的利用水资源协议比较困难，水的问题可能引发新的冲突。 

　　由于中亚地区面临着众多的安全难题，而地区内部国家矛盾重重，无法真正形成解决问题的合力，在不少领域只能寻求“外部力量”的帮助。中国和俄罗斯与中亚有着密切的历史文化联系，是中亚国家最重要的经济贸易伙伴，同时与中亚国家在安全领域有相同或相似的利益关切。中亚国家都非常重视与中国、俄罗斯的关系，上合组织就成为解决地区安全难题的非常现实的一个优先选择。由于上合组织主张大小国家平等，通过协商解决矛盾冲突，尊重不同国家的历史传统和价值取向，推动互利合作以实现共赢，这些原则和理念适合中亚的现实情况，得到了中亚国家的广泛认可。 　　  

　　三  上合组织在维护中亚安全方面的重要作用　　  

　　安全合作是上合组织诞生和发展的主要动力，也是各成员国之间区域合作发展的重点领域之一。回顾上合组织安全合作历程可以发现，从解决传统安全威胁问题到解决非传统安全威胁问题，从建立安全合作的法律基础到执法安全部门之间的合作，从举行反恐联合军事演习到建立常设的地区反恐怖机构，上合组织安全合作的水平不断提高，在发展区域安全合作、推动欧亚乃至世界和平与安全进程中扮演着越来越重要的角色。[18]上合组织在安全领域开展合作，有利于改善地区的安全环境，切实消除现实的或潜在的安全威胁，有助于联合应对中亚的各种安全挑战。 

　　面对新旧国际格局的交替，上合组织顺应了成员国的需要，发挥了重要作用。作为一个新成立的地区性合作组织，上合组织受到了广泛的关注，具备了以下基本的特征：一是维护国际和平与安全，协调大国关系，消除危机隐患；二是建立发展起一整套国际合作机制，通过设立新的组织机构来实施有关各方达成的组织契约、规则和具体选择程序，参与国际社会各种制度性安排的创建；三是提供多边外交的场所，为多边谈判提供体制上的主要框架，以“会议外交”创造一种合作的氛围；四是有助于国际法的进一步发展[19]，对在一个复杂地区建立秩序有利。国外学术界有一些对上海合作组织的质疑，认为只是“名义上”的多边机制，实际上从国际组织的一般特征来看，上海合作组织不仅具有上述功能，而且可以承担更多的责任，在维护地区安全上扮演更加重要的角色，因为它具有更坚实的政治与人文基础，以“互信”作为开端，又有经济和社会支撑，起点是比较高的。 

　　具体来说，上合组织框架内的多边安全合作，对保证地区的和平特别是中亚的稳定有以下重要作用： 

　　第一，增进成员国的政治和军事互信，提升国家间关系的水平。中国、俄罗斯、中亚国家要建立长期睦邻友好合作关系，需要有坚定的政治意愿和相互信任的政治基础，安全合作在这方面可以起到不可替代的作用； 

　　第二，有利于构筑和平友好的新边界。上合组织成员国互为邻国，有漫长的共同陆地边界，安全合作涵盖了边防部队和警务人员交流的内容，要求及时沟通信息，开展联合执法，为贸易和人员往来提供有力的保障，促进成员国的经济、人文领域的合作；  

　　第三，可以防止非传统安全的现实威胁，有助于消除地区的安全隐患。促进成员国在联合打击恐怖主义、极端主义、分裂主义和毒品走私及跨国犯罪活动、维护国际信息安全等方面进行切实合作； 

　　第四，有助于维护成员国的国防安全，抵御外部威胁。通过开展军事安全领域的交流，成员国可以不断提升自身的防御能力和装备水平，在面对外部威胁时采取一致立场和必要行动，对国防建设尚较薄弱的中亚国家尤为重要； 

　　第五，加强成员国在维护国内稳定方面的合作。通过建立应急磋商机制，帮助中亚国家采取必要措施预防和应对突发的危机和事件，恢复国内的社会和安全秩序，保证其他成员国人员和财产安全； 

　　第六，有助于形成一种新的安全观念和安全合作模式，应对变幻莫测的国际局势。上海合作组织倡导以合作促安全，以发展促稳定，代表了一种维护地区长期和谐与安宁的新力量。 

　　上合组织是最早打出反恐旗帜的国际组织之一，在协调各成员国反恐合作、预防和打击恐怖活动、斩断恐怖组织资金来源等方面发挥了重要作用。这也和对中亚地区安全形势的判断有直接关系，正是中亚国家在20世纪90年代末期痛感恐怖主义、极端主义的威胁以及阿富汗内战的安全挑战，希望俄罗斯、中国能给予安全上的援助，才使上合组织从成立伊始就对“三股势力”等地区安全威胁提出明确的立场。具体来说，上合组织的成立与进一步发展，不仅因为六国地缘上唇齿相依，有密切的历史文化交流和经济贸易联系，而且因为在政治安全领域选择了成员国都关心的安全目标，并且不断取得重大合作成果，从而为开展其他方面的地区合作奠定了坚实的合作基础。 

　　从当前来看，针对中亚地区形势变化的特点和走势，上海合作组织在政治安全领域合作重点应该明确为： 

　　政治方面，建立互信和睦邻关系是一切合作的基础，要围绕落实《长期睦邻友好合作条约》，多做具体、扎实的工作； 

　　安全方面，加强行动能力建设和组织机制保障，寻找新的合作方式，特别要重视联合执法领域的合作，加强情报交流和多边互动。 

　　未来一个时期中亚的安全形势依然严峻，虽然发生大规模内战和武装冲突的可能性不大，但由于社会矛盾尖锐，出现局部不稳甚至深刻危机的概率很高。中亚面临的非传统安全威胁非常突出，恐怖主义、极端势力、跨国犯罪、生态灾难、非法移民等问题，都在困扰着地区的安全。极端势力和恐怖势力在中亚还有市场，“伊斯兰解放党”等极端组织非常活跃，一些中亚国家恐怖事件经常发生。中亚所处的周边安全环境非常复杂多变，西亚北非的局势将直接或间接地影响中亚地区的稳定。阿富汗的局势持续恶化，毒品种植和走私未能得到有效遏制，2014年以后中亚将会受来自阿富汗更多的安全困扰。近些年，经济结构的畸形和资源分布的不平衡，使一些中亚国家的粮食安全、能源安全等问题开始不断冲击社会的稳定。 

　　由于中亚面临众多的安全挑战，使上合组织框架内的安全合作可以顺利推动。但成员国面临的安全威胁有差异，没有外部的强大压力，使各方对安全合作的迫切性有不同的认识。针对形势的发展变化和中亚各国具体的利益诉求，上合组织应该考虑调整未来合作的优先方向，尽快启动新的多边合作机制。面对新世纪的各种新挑战、新威胁，中亚国家希望与中国、俄罗斯一道，共同促进地区的经济繁荣，保障地区的稳定。对于上合组织来说，扩大共同利益是发展的基础，而途径只能是在继续进行安全合作的同时，加强经济、人文的合作和提升双边关系的水平，密切联系，增强信任。具体到安全领域，可以着重做好以下几个方面的合作： 

　　第一，拓宽领域。由反恐、反毒到应对更广泛的安全挑战，比如经济安全、生态危机、流行性疾病、网络信息安全等问题上进行合作；打击“三股势力”和跨国犯罪活动，仍是最优先的合作方向。扩大合作的范围和领域，比如能源安全、粮食安全、金融安全、网络安全等应受到更多关注。 

　　第二，充实机制。除利用好已经启动的会晤机制以外，要建立必要的工作机制，成立工作组，加强执法安全领域的联合行动。尽快启动应急管理机制。在2011年7月的阿斯塔纳峰会上，中国国家主席胡锦涛提出要增强上合组织抵御现实威胁的能力，确保地区长治久安，建议加紧研究建立突发事件应急机制。[20]2012年6月的北京峰会，批准了修订后的《关于应对威胁本地区和平、安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》，除发表声明、举行磋商、提供援助外，增加了联合预警、危机处置、护侨撤侨等措施[21]，但基本上还属于政治层面的协调，应根据条例确定更为明确的保障措施和执行手段。 

　　第三，完善法律。签署新的合作协议，充实原有多边文件的相关内容，使联合打击跨国犯罪、开展危机救援和维和行动有法律依据。 

　　第四，制定战略。应考虑制定上合组织的安全构想或共同战略，推进安全领域战略层面的合作，明确共同的利益和目标。 

　　第五，扩大联系。面对复杂的安全威胁，应加强对外合作，争取观察员国参与一些具体合作，比如在打击恐怖主义、极端主义、分裂主义势力和毒品走私方面开展协调一致的行动，同时要与其他国际组织在维护中亚安全的问题上开展对话与合作。 

　　载李进峰，吴宏伟、李伟主编《上海合作组织发展报告（2013）》，社会科学文献出版社2013年9月第1版。