上海合作组织军事合作回顾与展望

摘  要：上海合作组织军事合作稳步推进，许多机制性会议取得突破性进展，联合反恐演习进入机制化轨道。但随着上海合作组织进入关键发展时期，在军事合作领域，上海合作组织又面临着如何处理同集体安全条约组织的关系、如何提升军事合作的效率、如何应对美军撤出阿富汗后的中亚形势等一系列问题，对此，上海合作组织应继续坚持新型地区安全合作组织定位，确立合理的战略目标，妥善处理同其他组织的关系，不断完善军事合作机制，拓展军事合作的范围。

关键词：上海合作组织 军事合作  回顾与展望

作者简介：李抒音，军事学博士，军事科学院世界军事研究部副研究员。
  

回顾2011年，在各成员国的共同努力下，上海合作组织军事安全合作稳步推进，各种交流活动的内容更加丰富和充实，在震慑和打击“三股势力”、维护地区安全稳定方面的作用更加突出。展望2012年及未来10年，在国际形势动荡多变、战略力量此消彼长的大背景下，进入关键发展期的上海合作组织既面临着前所未有的历史机遇，又面临一系列新的挑战。如何进一步增进成员国之间的军事互信共识，探索新的军事合作形式，巩固和发展多边和双边框架下的军事安全合作，是今后上海合作组织在军事合作领域面临的新课题。

一  上海合作组织军事安全合作稳步推进

 (一)军事合作的机制性会议取得突破性进展

上海合作组织在军事合作领域内建立了许多机制性会议，主要包括国防部长会议、总参谋部磋商机制、国防部国际军事合作部门领导人会议、边防部门领导人会议和边防会谈、边境互察制度等。总体来看，几项军事合作机制坚持得比较好，但受多方面因素的影响，有些会议曾连续数年停办，还有一些会议一直未能举办。2011年，这些军事合作机制均取得了较大进展，有力地增进了各方的军事互信。特别自中国担任2011-2012年轮值主席国后，积极推动这些会议机制的顺利运行。

一是国防部长会议合作机制运行良好。2011年3月17日，在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行了上海合作组织成员国国防部长会议。这是该组织自成立以来举行的第八次国防部长会议，由2010-2011年轮值主席国哈萨克斯坦举办。决议达到的主要成果是：一是继续坚持《上海合作组织宪章》和《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》的原则和宗旨，全面发展和拓宽上海合作组织成员国防务部门间的合作，以应对各种形式、特别是具有跨国性质的恐怖主义、分裂主义、极端主义；二是继续把加强中亚地区稳定作为上海合作组织成员国安全领域的首要任务；三是认真落实《上海合作组织成员国国防部2010-2011年合作计划》，批准《上海合作组织成员国国防部2012-2013年合作计划》，并积极参加在塔吉克斯坦共和国境内举行的“和平使命－2012”演习；四是为扩大防务部门人员交流，决定有计划地开展各级人才培养和进修领域的合作[1]。2012年4月，中国作为组织轮值主席国将承办第九次成员国国防部长会议。中国人民解放军副总参谋长马晓天空军上将已郑重承诺，中方将精心筹划，严密组织，确保此次国防部长会议圆满成功[2]。

二是首次举办军队总参谋长会议。2011年4月26日，在中国上海举行了上海合作组织成员国军队总参谋长会议。总参谋长会议机制是上海合作组织军事合作领域内的一个重要会议机制，能够充分体现成员国之间的军事互信程度。早在2006年举行国防部长会晤时，与会的国防部长认为，应当切实实现军队总参谋部代表和国防部负责国际军事合作部门领导人的定期会晤机制。但由于受多方面因素影响，一直未能举办。2011年4月，中国国防部倡议召开了首次成员国军队总参谋长会议。此次会议旨在总结成员国军事合作的经验，研究问题，规划未来深化务实合作的具体形式和内容。各国防务部门对此都高度重视，除乌兹别克斯坦外，各成员国总参谋长均出席了会议。会议结束后，各国代表团团长共同签署了《上海合作组织成员国军队总参谋长会议纪要》[3]。

三是举行国防部国际军事合作部门领导人会议。2012年3月26日，在中国北京举办了上海合作组织成员国国防部国际军事合作部门领导会议，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国国防部代表。国防部国际军事合作部门领导人会议是上海合作组织成员国防务安全领域重要机制化合作项目之一，2001年和2002年分别在北京和莫斯科举行[4]。

四是召开第四届国防部防务安全论坛。2011年12月16～23日，中方举办了第四届上海合作组织国防部防务安全论坛。这是上海合作组织根据《2010～2011年上海合作组织成员国国防部防务安全合作计划》举办的一次重要军事交流活动，也是上合组织成立十周年之际的重要活动。来自上海合作组织六个成员国的18名军队代表与会。上海合作组织成立以来，中方已经举办了四次论坛，为各成员国军官开展面对面的交流与研讨提供了平台。通过这些活动，增加了各成员国军官对中国的感性认识，既减少了“中国威胁论”的市场，又增进了双方在军事领域内的互信关系。

(二) 联合反恐演习与联合军事演习步入机制化轨道

联合军事演习是军事合作的最高形式，也是加强军事互信的有效途径。成立10年来，各成员国在上海合作组织成员国框架下开展了7次联合反恐军事演习，已步入了机制化和规范化轨道，演习规模逐步扩大，形式也逐步由双边发展到多边，演习内容也不断丰富。2011年虽没有举行联合军事演习，但各成员国均在为2012年即将举行的两场联合反恐演习进行准备。

一是中俄商定将在2012年4月下旬举行“海上合作-2012”联合军事演习。根据2011年8月中国人民解放军总参谋长陈炳德访问俄罗斯时与俄军领导人达成的共识，中俄两国将在4～5月间举行海上联合军事演习。这是继2005年中俄两军在中国黄海联合演习后的举行又一次较大规模的海上演习，是双方在上海合作组织框架内进行的一次例行演习。俄罗斯太平洋舰队的“瓦良格”号大型驱逐舰和护卫舰等10余艘舰艇组成的编队将和中国海军北海舰队的导弹驱逐舰组成混合编队，共同穿越对马海峡进入中国黄海海域，在青岛附近的海面上举行联合军演。两国海军特混编队将举行一系列反潜、防空、反登陆、夺取局部抽空制海权的联合协同演习。同上海合作组织框架内的历次联合军事演习一样，既不针对第三方，也不会对地区安全构成威胁，而是旨在深化中俄两国全面战略协作伙伴关系，提高共同应对新挑战、新威胁的能力，维护亚太地区及至世界的和平与稳定[5]。

二是有关各方紧张筹备“和平使命-2012”联合军事演习。根据《上海合作组织成员国国防部2012-2013年合作计划》，“和平使命-2012”联合军事演习将于2012年6月在塔吉克斯坦境内举行。目前，演习筹备工作正在紧张有序进行。据悉，中俄将派出加强团以上的陆军序列和空军参与。在塔吉克斯坦举行“和平使命”系列联合军事演习，不仅表明军事演习步入了机制化轨道，更体现了上海合作组织的平等一致原则和成员国积极参与的精神。国家不分大小，不论贫富，均有权举办联合军事演习。更为重要的是，在美军准备从阿富汗撤军、阿富汗安全形势更加复杂严峻的背景下，塔利班和“基地”组织势力将会更加活跃，很有可能经塔吉克斯坦向中亚其他国家蔓延，上海合作组织成员国此时在塔吉克斯坦境内举行演习联合反恐军事演习，充分展示了上海合作组织维护中亚地区安全的决心，表明上海合作组织的军事合作更具有现实针对性。

(三)坚持开展边境核查和会晤制度规范

上海合作组织有关国家坚持落实“上海五国”机制签订的有关边界互信与裁军的协定，每年都坚持对边境地区军事力量部署与调动进行核查。这是自“上海五国”机制建立以来就一直坚持的重要军事合作项目之一。有关各方对这项工作都很重视，相互配合较好，已经成为该组织的一项年度军事合作项目。建立边防会谈会晤机制。我军还与俄、哈、吉、塔等四个邻国建立了边防会谈会晤机制，及时沟通处理边境事务，有效地增进了双方的互谅、互信。实际上，除了军事部门，各成员国的其边防部门也在加强边防安全领域的合作。2011年12月21日，在中国浙江省杭州市召开了首次边防部门会议，哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等六国主管机关边防部门和上海合作组织地区反恐机构执委会的领导人出席会议。会议探讨了在上海合作组织框架下成员国主管机关边防部门的合作方向、范围和内容，共同签署了《上海合作组织成员国主管机关边防部门第一次会议纪要》，并研究建立上海合作组织成员国主管机关边防部门合作机制。

(四)成员国之间提供适当军援

军事援助是军事合作的一种重要形式。上海合作组织框架内的军事援助主要指的是中方向哈、吉、塔、乌四方提供的无偿军事物资援助。俄罗斯向中亚国家提供的军事援助主要是在集体安全条约组织框架下进行的。为密切与中亚国家军事合作关系，从1994年起，中方就开始向哈、吉、塔、乌等国国防部提供无偿军事援助。援助物资主要包括军需物资、医疗器械、各种汽车和教学用语音设备等。此外，自1997年起，中方就开始为哈、吉、塔、乌等国军队免费培训军官。截至2011年初，已为上述国家军队培训了近千名军人。培训的专业分布较广，有高、中、初级指挥专业、特种作战、汉语、中医、武术、擒拿格斗等专业。

二  上海合作组织军事合作面临的问题与挑战

无论是在初创时期，还是在进入第二个十年的发展时期，上海合作组织始终面临着大大小小许多机遇和挑战，其成长历程就是一个抓住机遇迎接挑战、不断壮大的发展过程。总体看来，除了组织定位、发展模式选择、内部利益协调、组织扩大等共性挑战外，上海合作组织在军事合作领域还面临以下问题与挑战。

 (一)如何处理同集体安全条约组织的关系

上海合作组织和集体安全条约组织是中亚地区两个最大的多边组织，这两个组织的性质不同，俄罗斯主导的集体安全条约组织是一个军事结盟性组织，其主要目的在于实现成员国的军事一体化，“保持和加强俄罗斯在中亚地区由来已久的垄断性影响，是中亚各国政权的忠实程度，以及不允许、至少限制外部势力的活动”[6]。该组织有集体安全快速反应部队，可以为其他成员国提供安全保障，也有应盟国要求出兵干预成员国内部事务的权力。而上海合作组织是一个合作型组织，其主要目的在于维护中亚地区的安全与稳定。该组织没有集体安全部队，在安全领域的执行力不如集体安全条约组织高。正如集体安全条约组织秘书长博尔久扎所说：“上海合作组织与集体安全条约组织是截然不同的两个组织……集安条约组织的一体化水平、相互理解和成员国大政方针的协调性都很高。集安条约组织的一些协议，上合组织没有，将来也未必会有。例如在军事技术合作框架下优惠供应战斗装备、无偿训练军人等。情报结构、执法机关和军事部门的高度一体化，将使我们的行动比其他政治机构如欧安组织、上合组织和独联体更加默契。”但与此同时，由于这两个组织的责任区重叠，成员国交叉，战略目标有一定的一致性，因此，两个组织之间不可能不发生联系。二者之间的关系如何，不仅影响上海合作组织在中亚地区发挥作用的问题，还对中俄两国的关系及对地区安全和稳定有极大的影响。

这两个组织的同时存在决定了中俄在安全上对上海合作组织的安全期望值有所不一致。俄罗斯在军事安全领域主要依仗集体安全条约组织，而把上海合作组织作为集体安全条约组织的补充，对上海合作组织框架内的军事安全合作一直不热心。只有在俄罗斯精力不济时才寄希望于上海合作组织，希望借助上海合作组织来抗衡美国和北约的压力。如2005年俄罗斯曾积极推动上海合作组织在阿斯塔纳峰会要求美确定在中亚驻军的最后期限。2007年在主办“和平使命－2007”联合演习时曾主张将该演习同时置于上海合作组织与集体安全条约的框架之下。2008年还要求上海合作组织像集体安全条约组织那样支持南奥塞梯和阿布哈兹独立。俄罗斯的行为给上海合作组织框架内的军事合作带来了不小的负面影响。在一些重大事态面前，中亚成员国可能会觉得求助于上海合作组织不如求助于集安组织和北约。这种“无力”之感积累多了，上海合作组织对它们的吸引力就会大打折扣。今后，随着集体安全条约组织的不断建立健全，如何处理同集体安全条约组织的关系，将成为上海合作组织在军事合作中的一个重要问题。而这一问题的实质，就是中俄两国如何在上海合作组织中共处的问题。

此外，哈萨克斯坦还极力推动“亚洲相互协作与信任措施会议”机制建设。如若“亚信”会议建成常设组织，将与上海合作组织在功能上相互重叠，上海合作组织的发展也将受到一定的冲击。

(二)如何提升军事合作领域的效率

如前所述，从“上海五国”机制以来，上海合作组织各成员国在军事领域内的合作卓有成效，增进了彼此间的军事互信，极大地维护了地区安全与稳定。但同时，与其他组织相比，上海合作组织在军事合作中也暴露效率不高问题，阻碍了该组织的长远进展。主要表现为：一是军事合作机制难以落实，影响了军事安全领域内的务实合作。由于军事领域合作具有高度的敏感性，以及中亚国家普遍存在经费短缺的问题，因此中亚国家在完成轮值义务时不积极主动，造成国防部长会议、总参谋部磋商、国防部国际军事合作部门领导人会议等机制不能连续运转。上海合作组织成立已有10年，国防部长会议仅召开了8次，第一次会议还是2000年召开的。总参谋长会议到了2011年才首次由中方召开。即便是在中、俄两国积极推动的情况下，个别等国家有时仍借故不出席或者降低规格出席各种会议机制，对各有关成员国军事安全合作造成了一定的不利影响。二是军事合作形式较为单一，制约了军事安全合作的深入发展。目前，军事领域内的合作大多局限在会议和宣言的层次。除了举行联合反恐演习、边境互察制度和防务安全论坛外，上海合作组织在军事安全合作方面仍然缺乏多层次、多领域的多边合作形式，限制了军事安全合作的全面深入发展。三是个别国家设置障碍，影响了军事合作的顺利进行。个别成员国认为上海合作组织在军事合作领域效率不够高，因此，一直不愿意参加上海合作组织框架内的军事合作。如，乌兹别克斯坦就没有派部队参加在哈萨克斯坦举行的“和平使命-2010”联合军事演习。而哈萨克斯坦由于经济实力不断提升，也追求在上海合作组织更大的发言权，按照俄罗斯媒体的说法，“阿斯塔纳已经不再准备把自己作为普通的中亚国家之一”[7]，它希望在上海合作组织中形成“中俄哈核心”，这可能引起中亚成员国之间的不平衡。

 (三)如何应对美国撤军后的阿富汗和中亚局势

奥巴马政府在无法打赢这场战争的情况下，已宣布2014年底完成对阿防务移交，这将使阿富汗局势更加恶化，并涉及到中亚地区。而阿富汗因素不仅是上海合作组织成立的主要动力所在[8]，也是上海合作组织安全合作不可回避的话题。

一是如何确保中亚地区安全。阿富汗与上海合作组织成员国地缘相邻，阿富汗局势与中亚安全与稳定息息相关。阿富汗的6个邻国中，除土库曼斯坦外都是上海合作组织成员国或观察员国。据统计，2011年内，有大约5000名在阿富汗和巴基斯坦作战的武装分子纷纷回到中亚。盘踞在费尔干纳地区的“伊斯兰圣战组织”和“乌伊运”等也再趋活跃，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国境内均有“三股势力”在制造事端。

二是如何看待美国驻中亚军事基地问题。美国从阿富汗撤军后不仅不会撤出驻中亚军事基地，反而会强化在中亚的军事存在。美国从阿富汗撤军后将会更加注重中亚的地缘战略位置，使中亚国家成为对阿富汗稳定进行监控的地区。美军高级军官曾明确表示，美国和北约军队在2014年撤离阿富汗后，会将在阿富汗使用过的武器无偿交给塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦。这些武器装备的范围很广，包括无人机、数字无线电台、GPS导航仪、装甲车辆、防空设施、坦克和火箭炮，以及装备了夜视瞄准器的步兵武器。此外，美国还变换军事合作的形式，不再提建立军事基地，而是致力于在中亚建立训练中心、加强军事交流、提供培训机会等多种形式的军事渗透。美国已经在塔吉克斯坦建成军事培训中心，目前已开始运转。美方为该中心提供了300套个人装备和特种部队专用设备。

三是如何在保持阿富汗稳定方面发挥作用。美国在阿富汗的反恐战略由于不符合地区实际已基本宣告失败。国际恐怖主义的源头之一是民生问题，而美国不关注民生问题，更不关注影响阿富汗乃至地区稳定的毒品问题，美军驻地附近就种植有大量鸦片。而毒品是国际恐怖主义的重要资金来源。此外，美国也没有帮助建立一个能够真正掌控阿富汗的政府和维护阿富汗安全的军队。卡尔扎伊政府无力掌控国家，阿军警战斗力也不强。25%的阿军人不愿继续服役，美军撤出后阿军人逃脱现象将更加严重。

三  上海合作组织军事合作的发展方向

2011-2012年度是上海合作组织第二个十年的开启之年，这一年的活动将决定着上海合作组织的发展方向。2011-2012年也是中国担任轮值主席国的一年，作为上海合作组织的发起国和主要动力源，中国的作为也对上海合作组织今后的发展起着重要作用。从军事合作角度看，我们认为，上海合作组织应坚持以下发展方向：

(一)坚持新型地区安全合作组织定位，确立合理的战略目标

上海合作组织是一个新型合作型组织，它的基本特点是不结盟。它奉行大小国家一律平等的原则，没有盟主；它奉行不干涉内政的原则，不介入成员国的内部事务；它实行不搞对抗的原则，不针对第三国，更不反美，不反西方，也不针对其他地区机制；它以成员国所在地区为活动范围，合作行动不超出地区之外；它不是军事集团，不设联合军事指挥机构、联合军事力量和联合军事基地，以非传统安全为主要合作内容。上合组织结伴而不结盟的特点，决定了它的内部活动方式，在决策上以协商为主，不搞少数服从多数；在行动上以协调为主，不搞强迫命令；在执行上以自觉为主，不搞事后追究。上合组织的组织特性和活动原则，与我国倡导的新安全观是契合的，与当前的客观实际是相符的，这是我们推进上海合作组织军事合作的大框架。我们不能超出这个大框架，不顾实际地设定目标，不能有意无意地按结盟组织的标准去要求上海合作组织。上合组织是一个新事物，历史上无例可循，本身又处于发展的“少年”期，要求它在短期内提高合作水平是不现实的。

基于这一定位，不能对该组织期望值不能过高。正如俄罗斯外交部国际关系研究所东亚和上海合作组织研究中心高级研究员沃罗比约夫所说，该组织“正处于成长的过渡阶段”[9]。一个合理的目标是使上海合作组织成为以中亚为政治地理中心、能够有效维护地区安全与稳定的地区机制。对于中国来说，通过加强上海合作组织框架下的军事安全，中国能够有效发挥地区影响力、确保能源安全、维护西部安全，营造一个可靠稳定的战略大后方。

(二)坚持新安全观，妥善处理同其他安全机制的关系

中亚地区同时存在着上海合作组织、集体安全条约组织、北约主导的“和平伙伴关系计划”及哈萨克斯坦倡导的“亚洲相互协作与信任措施会议”等安全机制。这些机制的存在客观上要求上海合作组织把如何与这些组织共处作为未来的重要课题。

一是适度谨慎发展同集体安全条约组织的关系。目前，上海合作组织与集体安全条约组织的关系主要体现在：一是2007年10月在签署的《上海合作组织秘书处与集体安全条约组织秘书处谅解备忘录》。备忘录称，两个组织的合作领域是：维护地区和国际安全与稳定，打击恐怖主义，打击非法贩运毒品，打击非法贩运武器，打击跨国有组织犯罪等。二是2009年俄罗斯曾在莫斯科阿富汗问题会议上宣布上海合作组织和集体安全条约组织建议在阿富汗建立一个反毒品、反恐和金融的安全带[10]。可以看出，这两个组织的合作以非传统安全为主，但没有具体的合作形式和合作机制。

处理同集体安全条约组织的关系要同时考虑俄罗斯、中亚和美国等因素。首先是俄罗斯的关系。俄罗斯作为集体安全条约组织的盟主，希望构建以集体安全条约为主、上海合作组织为从的“主从”关系。而且，只要两个组织形成紧密合作，力量结构在客观上也是“俄主中从”。其次是中亚国家，中亚国家希望两个组织能够既相互合作又相互制约，以最大程度地维护中亚地区的安全。最后是美国因素。美国不希望两个组织发挥过于密切的关系，担心上海合作组织成为中俄两国主导的“东方北约”。因此，在未来相当长一段时间，上海合作组织要把维持现状、谨慎发展作为发展同集体安全条约组织关系的基本原则。其好处在于，能够有效维护中国同俄罗斯和中亚国家之间的战略互信，又可在一定程度上调动对美关系。

二是避免在中亚同北约形成对立关系。处理同北约关系的实质是发展同美国的关系。2005年上海合作组织元首峰会要求美国制定从中亚基地撤军时间表后，一些西方国家就给上海合作组织打上了“反西方”甚至“反美”的印迹，特别是伊朗和巴基斯坦一直要求正式加入上海合作组织，使其外部发展环境更加复杂，面临的外部压力更大。考虑到上海合作组织不追求反美、反西方的目标，加之双方在中亚反恐问题上有一致立场，因此，上海合作组织不应与美国和北约对抗。可考虑同北约在中亚地区建立适当的对话关系，其目的在于减少由于缺乏信息交流导致的误解、误判和猜疑。

三是支持哈萨克斯坦在“亚信会议”机制中发挥积极作用。 哈萨克斯坦是上海合作组织活跃的一员，积极主张发挥各类地区组织的作用，使地区各种机构彼此建立伙伴关系以抵御当代风险和威胁[11]。这一点与上海合作的宗旨并不矛盾，对此，上海合作组织应予以支持。

  (三)完善军事合作机制，拓展军事合作的范围

一是继续完善军事合作机制。建议在上海合作组织秘书处内增设各国国防部门常驻代表，在地区反恐机构中吸纳各国防务部门人员参加，以增加防务安全合作的协调力度和应对突发事件的反应能力。同时，上海合作组织国防部防务合作论坛是各国军官坦诚交流的重要平台，上海合作组织秘书处应派员参加，以充分吸纳论坛的观点。

二是拓展联合军事演习的范围。军事演习作为一种重要的军事合作形式，能够有效震慑“三股势力”，加强成员国间的军事互信。上海合作组织已多次举行大规模联合军事演习。为组织方便，简化程序，可适时举行连、排一级的小规模演习。同时，建议扩大合作领域，将合作范围延伸到抢险救灾等其他非传统安全领域。平时也可举行联合演练，发生重大事件时可实施联合救援。

三是加强网络反恐合作。信息安全已成为上合组织的新型合作领域。网络空间已成为“三股势力”宣扬极端主义思想、煽动和招募恐怖分子的主要场所。上合组织成员国应坚持“网络也有国界”的主张，共同制订网络合作行动纲领，坚决打击利用网络的恐怖行为，确保地区安全。

(四)谨慎介入阿富汗问题，参与阿富汗问题的政治解决。

美国的阿富汗反恐行动表明，军事手段解决不了阿富汗问题，只能政治解决。中亚各国一致赞成在上合组织框架内参与阿富汗问题的政治解决。上海合作组织同阿富汗建有联络小组机制，应在该机制内积极参与阿富汗问题的政治解决。在支持阿富汗人民自己解决问题的同时，应积极帮助阿富汗战后重建，发展经济，提升人民生活水平，也可适当帮助阿富汗培训军警人员。不过，乌方一直坚持其主张的解决阿富汗问题的“6+3”方案，即阿富汗的6个邻国加上美国、俄罗斯和北约三方。

    载李进峰，吴宏伟主编《上海合作组织发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2012年7月第1版。