上合组织大门缓缓开启

　　近年来，上海合作组织是否扩大的问题一直是各方关注的焦点。2010年6月，在塔什干峰会上通过了《上海合作组织接收新成员条例》，上海合作组织增加新成员变得越来越现实。那么谁会成为上合组织的下一个成员国

　　法治周末特约撰稿 李自国

　　11月7日，上海合作组织在俄罗斯圣彼得堡举行政府首脑理事会。众所周知，目前上合组织只有6个正式成员国，然而坐在会议桌上开会的却是12位政府首脑(代表)，他们代表了12个国家。

　　除了上合组织6个正式成员国外，上合组织还有4个观察员国，它们分别是蒙古国、伊朗、巴基斯坦和印度；此外就是上合组织的两个和平伙伴国分别是，白俄罗斯和斯里兰卡。

　　上合组织吸引力与日俱增

　　上海合作组织的前身是上海五国会晤机制(中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦)。这一会晤机制是为了解决中国与前苏联国家间边界问题而成立的。早在1996年，中国与接壤的4个前苏联国家(俄、哈、塔、吉)坐到一起，签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》；1997年又签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。

　　随着国际局势的变化，各种民族、宗教、贩毒、非法移民等地区安全问题越来越突出，恐怖主义、极端主义和分裂主义势力趋于活跃，“上海五国”安全的范围就需要随着形势变化而扩大，不能再局限于边界问题和边境地区的安全。因此原来的“上海五国”加上另一个中亚地区大国乌兹别克斯坦，于2001年6月15日正式成立了上海合作组织。

　　上海合作组织成立之初就提出了令人耳目一新的合作理念，即“上海精神”：互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展。这种全新的国家间关系模式对很多发展中国家有着强烈的吸引力。在这里他们的平等诉求能够得到尊重，经济发展诉求也可以借助上海合作组织得到满足，因此组织的吸引力越来越大。

　　从2004年开始，上海合作组织启动了观察员国机制，当年6月，在塔什干举行的第四次峰会上蒙古国成为上海合作组织的第一个观察员国。2005年7月，在阿斯塔纳举行的第五次峰会上，巴基斯坦、伊朗、印度又获得了上海合作组织观察员地位。2009年6月，在叶卡捷琳堡举行的第九次峰会上，上合组织又批准白俄罗斯、斯里兰卡为上海合作组织的对话伙伴。

　　此外，2005年上海合作组织还与阿富汗建立了“上海合作组织阿富汗联络小组”。这些都是上海合作组织扩员前的铺垫。

　　2008年3月，在塔吉克斯坦访问的伊朗外长穆塔基表示，伊朗正式向上海合作组织提出加入申请。伊朗在此时提出申请还有一个背景，就是当年8月的上海合作组织元首峰会将在塔吉克斯坦首都杜尚别举行，而塔与伊朗均是波斯语国家，两国有很强的文化和历史渊源。

　　随后，巴基斯坦和印度均以各种形式表态，希望成为上海合作组织正式成员国。在2011年11月举行的上海合作组织政府首脑会议上，巴基斯坦总理吉拉尼表示，巴基斯坦正式申请加入上合组织。

　　近日，俄罗斯外交部新闻发言人卢卡舍维奇透露，除上述三国希望成为正式成员国外，阿富汗想成为上海合作组织的观察员，土耳其希望获得该组织对话伙伴国地位。

　　上合组织增加会员国是趋势

　　上海合作组织作为一个开放的地区性组织，有新成员加入是必然的。其原因首先是因为上海合作组织宪章对接收新成员有明确的规定，上合组织从来就不是封闭的。宪章规定：“对承诺遵守本组织宪章宗旨和原则及本组织框架内通过的其他国际条约和文件规定的本地区其他国家实行开放，接纳其为成员国。”

　　实际上，扩员可以进一步增强上海合作组织的国际影响力，并在维护地区安全、促进地区经济发展上作出更大的贡献。如果巴基斯坦、印度的加入以后，将会大大加强上合组织在打击三股势力和经济合作领域的力量。

　　目前，上合组织扩员的法律机制建设已取得积极进展。2008年8月29日，在上海合作组织杜尚别峰会上，成员国元首一致决定成立特别专家小组，综合研究组织扩员问题，正式启动了上海合作组织扩员法律文件的制定工作。

　　经过两年的紧张磋商，2010年6月11日，在塔什干峰会上各国元首们批准了各方精心准备的《上海合作组织接收新成员条例》，上海合作组织扩员上升到有章程可循、有法可依的新阶段。

　　另外，在准备法律文件的同时，近年来成员国与观察员国的合作范围也在不断地扩大，观察员国可以参与更多的安全和经济合作项目。

　　2010年1月，上海合作组织实业家委员会首次在本组织成员国以外的蒙古国首都乌兰巴托市举行。这本身就表明上合组织已经走在扩大合作伙伴的道路上。

　　上海合作组织是一个开放的地区性国际组织，其扩员必将遵循地区性原则，也就是以中亚为中心，扩员地理范围将集中在欧亚地区，至少是与成员国接壤的国家。同时，扩员也不应改变组织的性质，仍将奉行不针对第三方的原则。就目前现实情况看，在四个观察员国中，伊朗的近期加入的可能性最小，印、巴的可能性较大，蒙古国在等待观望。

　　三国申请上合组织成员国

　　蒙古国是上海合作组织最早的观察员国，夹在中俄之间，不论从地理位置上，还是从各成员国对蒙古国的态度上看，蒙古国都最有条件正式加入上海合作组织。但蒙古国奉行多元外交，着重强调第三邻国，即除了现实的中俄两个邻国外，与之根本不搭界的日本、韩国，乃至美国、欧洲均被其视为第三邻国，希望通过强化与第三方的联系，制衡中俄在蒙古国的影响力，而加入上合组织可能会削弱蒙古国的多元外交。

　　另外，蒙古国对上合组织的诉求就是经济合作，特别是交通领域的合作，“三股势力”、贩毒等问题与之无关，而随着观察员国可以参加越来越多的经济合作项目，蒙古国认为，即使不加入上海合作组织，也一样可以参与经济合作，所以不着急申请成为会员国。

　　伊朗则是最早正式提出加入申请的国家，但《上海合作组织接收新成员条例》明文规定，受到联合国安理会制裁的国家不能加入，而2010年6月因伊朗核问题联合国安理会通过了制裁伊朗1929号决议，这意味着伊朗实际上已经被排除在外。

　　巴基斯坦对加入上海合作组织一直非常积极，希望在维护地区稳定，特别是解决阿富汗问题上发挥更大作用，而上海合作组织在维护地区安全、打击“三股势力”的努力也可以帮助巴基斯坦维护自身的安全与稳定。

　　本次上合组织第十次政府首脑理事会，巴基斯坦派出总理带队的超强阵容到俄罗斯，争取成为正式成员的资格；巴与中国关系良好，俄罗斯也明确表示，“欢迎巴基斯坦参与上合组织的活动，并重申在上合所有成员国同意的情况下，支持巴基斯坦加入上合组织的意愿”。

　　印度一度对上海合作组织持观望态度，当时一些西方国家认为上海合作组织是“东方的北约”，印担心加入上合组织会影响其与西方国家的关系。

　　但随着上海合作组织发展，它并没有成为西方学者认为的军事集团，确实不针对第三方，而上合组织在维护地区稳定、促进经济发展方面的作用日益提升，印度因此转而积极寻求正式加入上合组织。俄印关系密切，俄领导人已多次承诺支持印度加入上合组织，中国虽与印有领土争议，但非常理性地从组织开放性角度看印度，也无意阻拦印度加入。

　　谁成为新成员尚无共识

　　多数中亚国家对印、巴加入的问题持模棱两可的态度，对组织扩员并不热心。目前印、巴加入上海合作组织的最大障碍还是两国关系，多数成员国对两国矛盾会不会导致上海合作组织决策能力下降而担忧，毕竟上合组织奉行协商一致、一票否决的平等原则。

　　阿富汗是上海合作组织多数成员国的邻国，其不稳定的国内局势、毒品生产等给周边国家带来很大威胁，是上海合作组织面临的最棘手的安全问题。但现在上海合作组织与阿富汗已有联络小组，可以协商大多数问题，阿总统近年来也一直应邀参加上海合作组织元首峰会。

　　上合组织希望增强与阿富汗的沟通，在阿问题上发挥更积极的作用，开辟一些务实的合作项目，但如果联络组能够沟通顺畅，暂时不把阿富汗拉入上海合作组织是明智的。

　　上海合作组织扩员的目的是提高组织的国际影响力，在更大范围内维护地区的稳定，打击三股势力，促进地区经济、文化等领域的发展，不是为了扩员而扩员。

　　如果成员增加了，而组织的效率下降了，内部的矛盾增加了，相互摩擦的增多了，那么还不如把现有的协议、文件落实好，把已经确立的大型合作项目做好。

　　上合组织实行的是协商一致原则，多一个成员国就需要多一个协商对象，多一种否决的可能性。因此，如何在扩员的同时保证上合组织的效率，避免空洞化是组织扩员面临的最大问题。

　　《上海合作组织接收新成员条例》只是为扩员迈出的第一步。这一法律基础性文件仍有很多问题，有待进一步细化，一些技术性问题需要克服。

　　首先，一些定义需要进一步明确。条例规定加入上合组织的国家应符合条件“不与一国和数国存在武装冲突”。一般来说，战争的主体主要是国家，武装冲突的主体却不限于国家，还包括民族、宗教团体和叛乱团体。

　　那么，冲突后多久算“不存在冲突”？1999年印、巴曾发生卡吉尔冲突，2003年11月停火，之后小冲突时断时续，2008年7月29日，两国部队在克什米尔交火，至少4人死亡；2009年3月20日，双方交火5小时，造成至少19人丧生。目前印、巴算不算有武装冲突？

　　其二，由于上合组织成员国间已经签署了大量多边文件，一个新成员的加入需要与所有现有多边文件进行深度磨合，申请加入的国家也要认真研究这些文件。

　　除此以外，上合组织扩员后的一些技术问题还有待落实。扩员势必应该增加预算，预算如何重新分配？需要增加多少人员编制？新加入成员国何时成为轮值主席国？有没有必要增加工作语言？目前上海合作组织的工作语言是汉语和俄语，有没有必要增加英语为新的工作语言，因为印巴官方语言为英语。所有这些问题都有待进一步协商一致。

　　从中长期看，上合组织将会不断发展壮大，其成员国会越来越多，但这是一个循序渐进的过程。现阶段，上合组织实际上并不需要谋求通过壮大队伍来提高国际影响力，而是应该通过提高解决本地区问题的能力，包括高效打击毒品走私、跨境犯罪，防止三股势力渗透等，如果这些实实在在的工作做好了，其影响力自然也就提高了。

　　上合组织快速扩张难免会带来新的问题，反倒会影响组织的合作质量。现在已经听见“楼梯响”，希望新面孔能一步一个台阶的稳步走出来，而不是慌里慌张地掉下来。

    2011-11-16 00:29:00　来源: 法治周末(北京)