上海合作组织成员国关注民生问题

　　第二，民生问题事关国家的发展与长远目标的实现。民生是与人的生存与发展关系密切的领域。一个国家国民素质不高，公共服务不能为提高人的素质和保证其健康和生存提供较好的条件，换言之，如果国家不能使全体国民安居乐业和过有质量的生活，使人的素质能适应社会发展的需要，欲实现预期的发展目标会很困难。最近一两年上合组织一些成员国提出了未来几十年的发展设想。但欲使其实现，必须最大限度地释放全体国民的潜能，民生工作则肩负这个重任。 

　　第三，民生问题是检验国家发展与社会进步的标尺，对上合组织成员国还具有特殊意义 

　　世界各国都存在民生问题，但程度不一。一般来说，发达国家情况相对好些，发展中国家问题多些。这与物质基础和对人的重视程度有关。上合组织成员国基本属于发展中国家，物质条件有限，而且它们都存在本国现状与本国历史的比较，与发达国家比较的问题。中国民众会通过民生问题看本国制度的优越性，俄罗斯和中亚国家民众则通过民生问题看国家独立给自己带来了什么，这些切身感受的事实都会影响到民众对国家的信心和凝聚力。 

　　最后，由于民生问题与民众的切身利益息息相关，在国家生活中的地位日益重要，在俄罗斯等实行“政治多元化“的国家中，民生问题还经常被政治反对派用作攻击当政者的政治工具，“三股势力”也利用民生问题煽动民众，制造事端。 

　　二  成员国的民生状况及其变化 

　　（一）民生状况及其变化 

　　俄罗斯和中亚成员国都源于苏联，21年前各国独立。最初，各国政治不稳，经济极度困难。难以维系苏联时期的民生水平。苏联时期，俄罗斯和中亚各共和国执行的是“低水平、广覆盖”的教育、卫生和社会福利政策，资金来源于国家。苏联长期将大量资金用于军备和重工业生产，对民生事务采用“剩余原则”，投入经费有限，民生状况很难令人满意。当时也存在住房困难、药品短缺、城乡和地区发展失衡等问题，当时各共和国都声称“不存在失业”。 

　　苏联解体后，俄罗斯和中亚各国的国家体制发生重大变化，民生工作也受到很大的冲击。受独立初期经济危机和体制转轨的影响，各国在就业、住房、教育、医疗、社会保障、城乡交通、社会治安等方面都出现了大量问题，其中最突出的是失业严重，社会分化加剧、贫困人口猛增、医疗和教育机构运转困难、社会治安恶化。当时，各国也做出一些旨在改善民生状况的决定，但“巧妇难为无米之炊”，各国的政策和计划大多停留在纸面，无法兑现。 

　　上世纪90年代后期至2007年，俄罗斯和中亚成员国政治形势趋于稳定，经济形势好转，对民生方面的投入明显增加。各国工资和养老金都有不同程度的提高。1997年哈萨克斯坦发布了至2030年的国家发展战略，其中就提出关于“哈萨克斯坦公民的健康、教育和福利”的长期优先发展目标。2000年以后，哈萨克斯坦经济得到快速发展，2030战略提出的目标逐步得到落实。例如1997－2012年的15年，哈萨克斯坦公民的收入增长了15倍。收入低于贫困线以下的人口数减少了5/6，失业人口减少了一半。国家的教育支出增长了8.5倍。[2]俄罗斯在2000年普京执政后经济状况明显好转，加上执行的是将国家财政收入的半数用于民生，俄罗斯民生状况出现良性变化。当然，经济状况较差的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等国，民生状况就差强人意，一些方面甚至不如苏联时期。俄罗斯和中亚国家独立后经济发展差距拉大，民生状况也明显不同。试想2012年俄罗斯和哈萨克斯坦人均国内生产总值都在一万美元以上，而塔吉克斯坦只有一千美元左右，相差十多倍，再想回到苏联时期靠中央划拨达到民生状况“基本拉平”已经完全不可能。 

　　这些年俄罗斯和中亚成员国都制定了民生工作目标。正当各国在朝发展目标前行时，2008年爆发了国际金融危机，多数国家受到影响，俄罗斯和哈萨克斯坦等国受到的危害最大。俄罗斯经济倒退了3～4年。各国财政收入减少，用于民生项目的投资被压缩。即便如此，各国还是尽量力保民生。《2009年俄罗斯政府反危机措施纲要》中将“保民生”置于非常重要的位置。重点关注和解决弱势群体和年轻人的社会保障、就医、住房、就业等问题，社会保障支出占该国预算的一半以上，特别是2008－2012年，社会保障支出经费增长了50%，占国内生产总值的比例由21%提升至27%。[3]哈萨克斯坦在2009年总统国情咨文中将解决就业问题置于重要位置，称能否“提供足够的就业岗位，应成为衡量政府成员和每位州长在保障哈萨克斯坦经济稳定发展方面能力的基本指标”。乌兹别克斯坦则通过提高职工工资和养老金应对通货膨胀，通过扶持中小企业和农业发展解决就业难问题。政府还设法与其他国家合作，为劳工输出创造条件。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦尽管国力不强，也尽其所能，将改善民生的重点用于解决就业难和在通货膨胀的情况下减少民众生活水平下降过快的方面。塔吉克斯坦2008－2012年共完成了56个项目，其中不少是在国内能源不足的情况下关注解决民众的能源需求项目。 

　　中国多年来也强调政府要为人民服务。然而，国家底子薄，希望能尽快改变“一穷二白”的面貌，较长时间将发展生产放在第一位，即所谓“先生产，后生活”。长期执行的计划经济体制使民生方面积累了不少问题。 

　　上世纪80年代中国改革开放使经济得到快速发展，国家财政收入快速增长，对民生工作的投入也显著增加，教育、卫生、交通、通讯、住房情况得到不同程度的改善。特别是2004年胡锦涛同志提出了“以人为本”的执政理念。胡锦涛同志认为“以人为本”，“就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，切实保障人们群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”[4] 中共十七大报告提出将“科学发展观”作为党的指导思想之一，指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”[5]。“以人为本”理念的提出使全国各级党政领导空前重视民生工作，为进一步开展民生工作和民生事业提供了理论根据和方向指南。现在，中国依然以经济建设为中心，但已经不再提“先生产、后生活”，而是强调“以人为本”、“关注民生”。近年来，民生工作除指导思想转变外，工作对象也发生了变化，由过去“重城市，轻农村”的“二元体制”到今日“城乡并重”、“统筹安排”。工作标准同样发生了变化，由过去“解决温饱”为主到今日“注重提高生活质量”。中国民生工作的变化，主要是治国理念的变化，也是经济快速发展的结果。中国国内生产总值从2007年的26.6万亿元增加到2012年的51.9万亿元，跃升到世界第二位；公共财政收入从2007年的5.1万亿元增加到2012年11.7万亿元，[6] 经济发展为民生改善提供了有力的物质支撑，当然，民生的变化也与人民诉求提高有很大的关系。 

　　正是在“以人为本”“执政为民”的指导下，近年来改善民生的法规政策不断出台，涉及对弱势群体的社会保障、新型城乡社保制度、医疗和教育制度、解决中低收入人群的住房问题、有利于农民工和大学生的就业问题、社会治安管理和改善人居环境等，由于国家不断加大对民生领域的投入，中国民众的衣食住行用状况得到较大的改善。仅2007－2012年的五年间，中国累计新增城镇就业5870万人，新增4万亿元投资，其中中央财政投资1.26万亿元用于保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保等方面；新建各类保障性住房1800多万套，棚户区改造住房1200多万套，改建农村公路146.5万公里，改造农村危房1033万户，解决了3亿多农村人口的饮水安全和无电区445万人的用电问题，国家财政性教育经费支出年均增长21.58%；实现高校毕业生就业2800万人；建立了新型社会养老保险制度，企业退休人员基本养老金从2004年人均每月700元提高到现在的1721元;全民基本医保体系初步形成等。 

　　中国受到国际金融危机的影响也不小，由于很多生产外销产品的企业特别是中小企业减产或关闭，使原本并不轻松的就业问题更加严重。 

　　（二）存在的问题 

　　迄今上合组织成员国仍存在大量需要解决的民生问题。在众多民生问题中以失业问题最为突出。目前，各国登记失业率都不很高，大体在4.5％－7％左右，但实际失业人口要多于这个数字。由于国内就业困难，塔、吉、乌三国每年有数万甚至近百万人到国外打工。例如，塔吉克斯坦在俄罗斯的务工人员就有一百万人。失业是导致贫困的重要原因之，而贫困的危害性尽人皆知。 

　　房价和医疗费用不断上涨也是各国面临的共同问题。住房问题对年轻人尤其严重。房价不断上涨令无房者叫苦不迭，莫斯科、北京、阿斯塔纳的住房每平方米价格高达几千甚至上万美元，为工薪阶层难以承受。而高昂的医疗费用也使普通民众看病难。特别是药品主要依靠进口的中亚成员国更加困难。 

　　贫富差距拉大，城乡发展和地区发展失衡，也是上合组织成员国普遍存在的问题。这类问题很容易引起民众的不满和群体事件，影响社会和谐和稳定。 

　　解决上述问题需要大量资金，而各国能够用于解决上述问题的资金有多有少，这就使得解决的程度有所不同。资金匮乏会使一些国家民生困难长期化。 

　　属于民生领域的人居环境、社会秩序、民族关系等问题，还有地区和城乡发展差距问题，不仅影响社会稳定，而且还影响到国家形象和对外关系，因此，对民生问题不能小觑。 

　　三  对解决民生问题的战略部署与措施 

　　随着对民生重要性认识的提升，各国都将解决民生问题置于重要位置。特别是在广大民众因各种原因生活负担加重的情况下，民生问题成为检验各国当政者执政理念和执政能力的标尺。各国都对解决民生问题有所考虑，作出战略部署，制定落实措施。 

　　在俄罗斯，2012年普京第三次出任总统后。在当年12月发表的《国情咨文》中明确表示，他将逐步落实在竞选总统时提出的改善民生的许诺，涉及增加民众收入、提高医疗和教育水平、鼓励生育、保障居民住房、改变长期存在的工人生活水平和教育水平“双低”现象等问题。普京提出，到2020年，经过培训的职工将达到1000万人。在增加民众收入方面，政府将在连续10年提高退休金的基础上，根据物价水平继续上调退休金，并酝酿制定针对中产阶级的新的退休政策。在教育方面，未来四年内解决幼儿园入园难，提高大学生的助学金和教师工资。俄政府已与100万教师签署了新的劳动合同。保证教师平均工资不低于本地区平均收入。针对目前俄罗斯只有1/4的公民有能力建设或购买新住房，俄政府将通过多种途径解决民众住房难问题，2020年前可以让60%的家庭获得新住房，2030年前可以解决该问题。俄已经制定相应的政策鼓励生育[7]。 

　　哈萨克斯坦从2009年起将解决就业问题置于重要位置。在2001年12月发生“扎瑙津事件”后，该国更加重视民生工作。2012年年初发表的总统《国情咨文》与往年不同之处在于，首次突出了社会领域即民生领域在国家发展中的重要性，称发展社会领域是“当务之急”，是“巩固经济和提高人民福利的新任务”，是“哈萨克斯坦未来十年发展的主要方向”。在这篇《国情咨文》中详细规划了未来十年国家社会经济发展目标和任务，包括：解决就业、住房、缩小地区发展差距、国家服务质量、提高人力资源水平、完善退休制度、解决“三农”问题等多项任务。[8] 哈将国家财政收入的60％用于上述领域。2012年年底哈萨克斯坦发表了另一份总统《国情咨文》－《哈萨克斯坦－2050》，这是阐述哈萨克斯坦至2050年发展战略的文件，其中也用很多篇幅谈到改善民生问题，包括对弱势群体的社会保障，解决就业、教育、医疗等问题，以及改善人居环境，建立便捷交通通讯系统，提高全民素质，消除地区发展差距等问题。该国还通过多次提高工资和养老金、改善弱势群体的生活状况来应对金融危机对广大民众的冲击。 

　　乌兹别克斯坦在2013年总统《国情咨文》中也将改善民生置于重要位置。2013年该国预算60%用于社会领域。将进一步扩大农村民房建设与改造作为国家稳定与改善农村居民生活的长期任务。此外，国家还注重社会基础设施和城市住宅建设。计划2013年将建设8500-10000座新住宅，这项投资较上年增加54%。2013年将新增97万个工作岗位。[9] 

　　吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦将改善民生的重点用于解决就业难和在通货膨胀的情况下减少民众生活水平下降过快的方面。 

　　中国目前也存在不少民生问题。中国政府继续坚持“以人为本，民生为重”的治国理念，下大气力加以解决。2012年9月召开的中共十八大强调，要“改善民生和加强社会建设”，提出：1要努力办好人民满意的教育，2推动实现更高质量的就业，3千方百计的增加居民收入，4统筹推进城乡社会保障体系建设，5提高人民健康水平，6加强和创新社会管理等任务。”[10]。2013年3月新任中国国家主席习近平在全国人大第一次会议闭幕式讲话时说，“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进。”[11] 新任国务院总理李克强2013年3月17日在答记者问时表示：中国政府将“不断改善民生。也就是说要着力提高城乡居民，特别是低收入者的收入，持续地扩大中等收入的群体。”[12]，这充分表明，中国新一代领导集体更加自觉地落实“以人为本”的理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为任期内工作的出发点和落脚点。第十二届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告具体落实中共十八大精神，表示将采取以下具体举措：对民生工作的拨款将会继续增加；千方百计扩大就业，坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，仅2013年一年要解决就业900万人以上，使城镇登记失业率低于4.6%；实现城乡居民人均收入实际增长与经济增长同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步；大力加强生态文明建设和环境保护；推动城乡发展一体化，建立新型城乡关系；完善社会保障制度，不断扩大社会保障覆盖面；2013年企业退休人员基本养老金继续提高10%，城乡低保和优抚对象补助标准也进一步提高；对新农合和城镇居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年240元提高到280元，人均基本公共卫生服务经费标准由25元提高到30元；2013年城镇保障性住房基本建成470万套、新开工630万套，等等。 

　　上合组织成员国采取的措施有很多相同之处，例如，都关注解决就业问题，此外就是关注弱势群体的社会保障和与民众切身利益攸关的问题。各国都力求通过改善民生达到社会稳定与和谐的目标，为民众创造满意和安全的生活空间。当然，各国国情不同，对民生工作支持的力度也不同，民生工作的结果存在差异也是自然的和可以理解的。 

　　四  上合组织对解决民生问题应该也能够作出贡献 

　　各成员国存在不同的民生问题，都在设法解决。然而，各国的国情不同，国力相差很大，有的国家仅靠自身力量解决难度较大，上合组织可以给予帮助。上合组织本身并没有解决问题的物质能力，但是可以通过其工作机制，发挥组织和协调作用，就像上合组织没有军队，却可以组织军演一样。 

　　近年来，上合组织积极推动成员国之间的人文交流。这项工作与民生工作有很大的关系。例如，作为民生工作组成部分的教育和卫生领域，在上合组织内已经建立了部长会议机制；这将有助于成员国相关领域的合作与交流。成立上合组织大学也对成员国提高国民素质有所贡献。此外，成员国在运输和通讯领域的“互联互通”战略的实施，将为各国民众出行和信息交流提供方便。这就是说，上合组织在推动民生工作方面已经做了和正在做很多工作。 

　　上合组织成员国经济实力相差较大，这就要求经济实力较强的国家，应该在解决民生问题方面对经济实力较弱的国家提供力所能及的帮助。这种帮助可以以无偿援助的方式进行，也可以通过互利合作的有偿方式进行。 

　　对于目前困扰成员国的就业、减贫等问题，上合组织也有工作可做。例如，如何促进成员国间劳动力的合理有序的跨国流动，解决一些国家劳动力短缺，另外一些国家劳动力过剩问题，上合组织可以提出建议，这就是对解决就业问题作出实际贡献。2012年10月俄罗斯总统普京访问塔吉克斯坦时，俄塔两国签订了简化塔在俄务工人员注册程序协议，对解决塔吉克斯坦就业难问题帮助很大，同时也缓解了俄罗斯劳动力不足的难题，可看作是一举两得的事情。俄罗斯远东地区开发遇到的困难之一就是缺乏劳动力，然而，俄罗斯却不想让别的国家劳动力大量进入。上合组织在这方面应该发挥解惑释疑的作用，消除影响劳动力有序流动的认识和法律障碍。此外，上合组织应该尽快建立自己的银行，为各国中小企业甚至个体户提供贷款，这也有助于缓解各国的就业难问题。在改善人居环境方面，在保障民众安全方面，成员国已经开展卓有成效的合作，但深化合作的空间仍很大。总之，上合组织应该关注成员国的民生问题，即使不能将其与安全、经济、人文等职能列为同一档次，在一定场合例如在高峰会议或在政府首脑理事会会议上提到这项工作并给予一定的关注，还是必要的。 

　　鉴于民生工作涉及面很广，上合组织不能都顾及到，必须选择重点加以推动。所谓推动，就是发动成员国提出相应的提案，扩大合作领域，建立有关工作机制，组织对民生事务的跨国研究，举办与民生有关的国际研讨会，开展与其他国际组织的合作等。当然也可以参考其他一些国际组织的做法，在条件许可时建立解决民生问题的专项基金，以惠及成员国民众，还能扩大上合组织的影响。集思广益，众人拾柴，上合组织在推动成员国民生工作方面一定会有新的作为。 

　　载李进峰，吴宏伟、李伟主编《上海合作组织发展报告（2013）》，社会科学文献出版社2013年9月第1版。