上海合作组织二十年透视

    今年是上合组织成立二十周年。经过二十载风雨历程，上合组织初步探索出一条符合本地区实际的合作之路，成为欧亚地区的“稳定器”，树立起负责任国际组织的良好形象。当前，大变局、大疫情、大博弈相互交织，国际形势进入动荡变革期，处在第三个十年新起点的上合组织面临新的形势和任务。如何应对复杂变化、实现转型升级是对上合组织的重要检验，也是对上合组织的重大考验。 

上合组织二十年主要进展 

    上合组织二十年发展取得显著进展，突出表现为三个重大转变： 

    第一，以内部合作为主向内外并重转变。扩员前，上合组织的工作重心主要是放在内部合作上，着力进行内部建设，包括建立基本运行制度和机制。扩员后，上合组织的外向功能明显增强，这主要得益于三个因素的推动。首先是扩员，印度和巴基斯坦的加入大大增强了上合组织在国际上的影响力和分量，为上合组织扩大参与全球治理提供了强劲动能。其次是中国和俄罗斯不约而同地加大参与全球治理，积极推出全球治理方案，并把上合组织作为重要实施平台，加速上合组织外向发展。最后是美国因素，其自私利己单边主义的做法导致现行全球治理机制失灵，这更凸显了上合组织加大参与全球治理的必要性和紧迫性。 

    第二，以安全合作为主转向包括经济、人文合作在内的全方位合作。二十年来，上合组织的合作领域不断拓展。安全合作曾是上合组织的原动力，在此基础上，成员国积极开展经济合作，从而形成了安全和经济的双轮驱动。人文合作是上合组织合作的“后起之秀”，发展势头强劲，显示出巨大潜能，最终成为支撑上合组织发展的三大支柱之一。 

    第三，区域合作转向区域治理。突出表现为中俄合作正在进入制度对接合作新阶段。作为提出“一带一路”倡议和大欧亚伙伴关系的国家，中俄双方都有强烈意愿向地区提供更多公共产品。通过加强“一带一盟”对接合作，完成关于欧亚经贸合作伙伴关系协定可行性研究，与欧亚经济联盟正式签署经贸合作协定等，中俄将共同致力于塑造欧亚地区新秩序，上合组织正成为双方打造欧亚伙伴关系的重要平台。 

上合组织二十年发展基本经验 

    上合组织诞生于新旧国际秩序转换的关键时刻。面对成员国在政治制度、经济发展和文化传统上的巨大差异，探索出一条合作新路，积累了弥足珍贵、可资借鉴的经验。 

    一是始终保持先进理念，坚持创新思维，确保组织保持自身底色和本色，为全球治理提供了新理念、新方案。首先要超越冷战思维、零和游戏、文明冲突的窠臼，提出并践行“上海精神”，作为成员国核心理念和行动指南，为解决冷战后各国多样化、差异性日益加大的世界性难题提供了“上合方案”，也为冷战后建立和运筹不同于冷战时期的新型国际组织、开展多边合作积累了宝贵经验。其次，提出和践行不结盟、不对抗、不针对第三方原则，坚持大小国家一律平等，开创了结伴而不结盟、合作而不对抗的新型国家关系、新型国际组织模式。再次，倡导新安全观、新合作观、新文明观，倡建新型国际关系，推动构建人类命运共同体，为破解时代难题、完善全球治理开辟了希望之路。 

    二是始终把安全合作作为上合组织的重中之重，有效维护地区稳定大局，为成员国经济社会发展创造了一个良好环境。上合组织摒弃冷战思维，始终把应对非传统安全威胁作为安全合作的重心所在，有效维护了整个地区的基本稳定，为成员国社会经济发展和人民安居乐业创造了必不可少的安全环境。二十年来，中亚国家既没有伊斯兰化，也没有西化，同时，成员国经济总体向好，各国GDP、人均GDP增长均高于世界同期平均水平，上合组织有效的安全合作功不可没。上合组织坚持安全、稳定为先的做法和经验不仅为维护地区和国际和平安全、减少和平赤字作出了重要贡献，也为其他地区乃至整个国际社会维护和平与稳定提供了重要借鉴。同时，上合组织积极倡导和践行新型安全观，主张合作安全、普遍安全，为中俄两个大国在中亚地区和平相处、实现合作共赢搭建了有利平台，有效防止了上合地区出现地缘政治冲突，为冷战后新型大国关系的建立提供了重要经验借鉴和示范。 

    三是始终秉持互利共赢理念，坚持双、多边并举，积极推进贸易和投资便利化进程，不断完善区域经济合作制度性安排，逐步拓展各领域合作，努力探索区域合作新途径，开创区域合作新局面。当前，上合组织经济总量近20万亿美元，比成立之初扩大了13倍多；对外贸易总额达到6.6万亿美元，比20年前增加了100倍。二十年来，上合组织不断创新经济合作方式，建立银联体、实业家委员会，以投资带动贸易发展，以资源换贷款解决资金短缺问题，积极推动建立区域合作示范项目，为促进区域合作积累了宝贵经验，也为发展中国家经济合作、南南合作提供了有益借鉴。 

    四是始终秉持开放性原则，坚持包容透明，不搞封闭排他的小圈子，确保上合组织保持生机活力，为建立开放性的新型国际组织积累了有益经验。以2004年蒙古国成为观察员国为开端，上合组织大家庭不断扩容。2017年，以印度、巴基斯坦加入为标志，上合组织成功完成首次扩员，形成了由8个成员国、4个观察员国、6个对话伙伴组成的三位一体的伙伴关系网络，进入跨区域融合发展新阶段，树立了合作、开放、包容的国际组织新形象。同时，二十年来，上合组织与联合国、东盟、独联体、集安条约组织、中西亚经合组织、亚信等国际和地区组织或机制建立联系和协作，积极参与地区和全球治理，彰显包容开放、海纳百川的自信开放形象。 

上合组织发展面临的主要瓶颈 

    经历二十年高速发展和持续扩张，上合组织现已进入一个发展攻坚期，面临不少瓶颈压力。 

    一是公平和效率难以兼顾。“协商一致”“不干涉内政”是上合组织决策的基本原则，它使成员国享有完全平等、自主的权利，但在客观上却对上合组织合作效率形成明显制约，导致组织行动力大打折扣。扩员后随着内部差异性加大，上述原则对上合组织合作效率形成更大制约。同时，受制于上述原则，上合组织很难通过具有约束力的合作文件，导致上合组织陷入会议多、文件多而落实少、执行难的怪圈，难以对重大突发事件作出及时有力反应，有损上合组织威望。 

    二是权利和义务失衡。成员国都是发展中国家，其中中亚成员国都是苏联解体后才实现独立的转型国家，各国都十分珍视自己的独立主权，尚未做好向上合组织让渡权利的准备，不愿积极主动承担责任，更不想被束缚住手脚。上合组织本身也未建立起有效的监督落实和惩戒机制，加之通过的文件大多缺乏约束力或者约束力不强，导致不遵守甚至违背、损害上合组织制度原则的行为得不到有效制止，影响上合组织法律制度的严肃性和权威性。 

    三是大国目标错位。作为上合组织双引擎，中俄在上合组织发展方向、目标等重大问题上尚未达成高度一致，双方对上合组织都有各自的目标定位。印度作为新成员对上合组织也有自己的战略考量，与中俄均有差异。大国目标错位无疑使上合组织很难形成有效合力。 

    四是外部负面因素干扰加剧。美国大幅调整对中亚战略，将过去遏俄为主变为对中俄双重遏制，甚至以制华为主，并将以往以政治安全渗透为主改为政经并重，竭力分化拉拢上合成员国，大大恶化了上合组织发展的外部环境，使上合组织面临巨大的地缘政治压力。同时，上合地区处在全球动荡带上，阿富汗局势发生剧变，美国与伊朗关系龃龉不断，中东乱局此伏彼起，独联体地区动荡不宁，上合外部环境可谓隐患重重。 

未来上合组织发展需要处理好的若干关系 

    当前，上合组织正处在第三个十年的历史新起点上，机遇和挑战并存，希望和困难同在，必须根据新形势、新要求，从战略和长远角度做好“顶层设计”。为此，需要认真妥善处理好以下若干影响上合组织全局的关系，以确保上合组织行稳致远。 

    一是内与外的关系。内部合作在未来相当长的时间内仍应是上合组织重点，但对外合作也要兼顾，应努力实现内外兼修。在对待治理问题上，应着力做好地区治理，同时兼顾全球治理。 

    二是政治安全合作与经济、人文合作的关系。未来仍应把政治安全合作作为重点，但经济合作和人文交流也要积极推进，努力形成相得益彰、相辅相成的全方位合作态势。 

    三是虚和实的关系。要努力改变目前理论和实际存在一定脱节的现象，努力将先进理念和上合组织具体实际紧密结合。要既有虚，又有实，不能变成空谈馆、清谈馆，必须重视务实合作，力争虚实结合。 

    四是大与小的关系。既要发挥大国的引领担当作用，也要注意发挥中小成员国的积极性、主动性。中俄应继续成为组织的双引擎。同时，适当照顾印度大国心理，可在中俄印机制框架内建立中俄印上合问题磋商机制。鼓励、支持中小成员国为上合组织多出主意、多提建议、多做贡献。 

    五是近与远的关系。既要注意近期计划措施的制定落实，也要搞好顶层设计和长远规划。今年是上合组织第三个十年的起点，要对上合组织进行更高的“顶层设计”，积极塑造和培育“上合意识”，确立明确的共同奋斗目标，切实提高合作效率。 

    六是公平和效率关系。必须坚持“协商一致”“不干涉内政”的基本决策原则，确保成员国权利平等、自主，同时，也要采取灵活运用态度，创新性采取有效对策，切实提高组织的行动力和效率。 

    七是权利和义务的关系。要制定更多刚性制度文件，明确成员国责任和义务，建立监督落实工作机制以及冲突解决、惩戒、退出等机制，力争对成员国形成一定约束力，提高依法行事能力，努力将上合组织从会议机制转化成真正的合作机制。 

　　（作者系中国上海合作组织研究中心秘书长）