中亚的粮食安全及粮食保障前景

　　摘要：粮食安全是全球性问题。中亚五国粮食安全形势各异。哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦作为中亚农业和产粮大国能否实现粮食自给对中亚粮食安全形势至关重要。中亚各国农业发展的特殊性与粮食安全形势密切相关。农业及土地改革的不彻底性、优先种粮还是种棉的矛盾以及水资源和农机短缺制约中亚粮食增产。各国政府能否深化农业和土地改革，能否推出有效的农业扶持措施，能否改善作物种植结构，是中亚粮食形势稳定与否的关键因素。  

　　关键词：中亚 粮食安全 农业  

　　作者简介：李中海，法学博士，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。 

　　粮食安全是具有全球意义的重大问题。自上世纪70年代以来，这一问题的重要性不断突显。关于粮食安全的概念是联合国粮农组织于1974年11月首次提出的。1983年4月，联合国粮农组织粮食安全委员会将粮食安全定义为：“粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。1996年11月，世界粮食首脑会议对这一定义又加入了质量上的要求：“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需求及食物喜好时，才实现了粮食安全”。2009年11月，世界粮食安全首脑会议进一步指出，粮食安全有四个主要支柱，分别为粮食的可供应量、获取渠道、充分利用和稳定供应，其中营养是粮食安全概念中不可分割的一部分。[2] 

　　中亚五国是传统的农牧业国家，但由于五国具体国情不同，在粮食安全及粮食保障问题上有不同的特点。其中哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的粮食供应自给有余，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的粮食安全形势比较脆弱。由于2012年中亚产粮大国哈萨克斯坦干旱严重，粮食产量大幅下滑，整个中亚地区的粮食安全问题引起人们的关注。本文对中亚五国粮食安全形势进行分析。 

　　一  中亚五国粮食形势及农业状况 

　　农业是中亚国家的主要经济部门。哈萨克斯坦不仅是中亚地区的主要粮食生产国，也是世界粮食主要出口国之一。乌兹别克斯坦和土库曼斯坦集中种植大量棉花，其中乌棉花出口量较大，是世界棉花出口大国之一。塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦由于农业用地较少，加之受其他因素影响，粮食基本无法自给自足。此外，中亚各国还大量出产水果和蔬菜。在中亚五国中，除哈萨克斯坦外，其他四国均为农业人口占多数的国家，因此，农业发展问题是中亚五国的敏感问题之一。 

　　2012年中亚地区降水量少，受干旱影响，这一地区各国农业产量均受到不同程度的影响。根据哈萨克斯坦农业部发布的消息，2012年与上年相比，粮食播种面积没有明显变化。2011年粮食播种面积约为1620.6万公顷，2012年为1624.2万公顷，但粮食产量下降近一半。截至10月5日，哈全国完成粮食收割151.72万公顷，约占播种面积的98.5%，收获粮食1412.4万吨，预计收割完成后，全年粮食产量为1439.5万吨[3]。与2011年高达2322.5万吨的粮食产量相比，大幅减产已成定局。 

　　2012年乌兹别克斯坦农业形势好于去年。据乌国家统计委员会发布的消息，截至10月1日，乌收获粮食702.6万吨，其中小麦产量为651.2万吨，略高于去年粮食产量。2012年前9个月，乌农业产值同比增长7.1%。其中土豆生产增长10.7%，蔬菜增长11.1%。截至10月1日，农业作物播种面积为358.4万公顷，其中粮食作物播种面积为160.5万公顷。[4] 

　　土库曼斯坦政府认为，2012年土农业形势较好，各项指标均达到或基本达到年初的计划水平。全年收获小麦120万吨，比预计160万吨的产量低40万吨，但自给有余。收获棉花120万吨，略高于国家当年计划产量的110.9万吨。[5]1-10月份农业产值增长3.8%。[6] 

　　截至2012年10月22日，塔吉克斯坦收获粮食64.2万吨，比去年同期高11.3万吨，其中收获小麦50.6万吨，比去年同期高6.9万吨。预计全年小麦产量将达到80万吨。粮食单产明显提高。塔粮食产量高于去年同期水平，是因为南部地区降水量较大。但是由于塔吉克斯坦小麦需求量为150万吨，因此仍需进口粮食，其中约一半以上来自于哈萨克斯坦。[7] 

　　吉尔吉斯斯坦是中亚国家粮食安全形势最为严峻的国家。2012年吉收获粮食82.1万吨，粮食产量比2011年减少29.8万吨。其中收获小麦59.1万吨，大麦近23万吨。粮食单产大幅下降。[8]联合国粮农组织2012年第4期《作物前景与粮食形势》报告将吉列入“局部严重粮食不安全国家”之列[9]。这份报告指出，2012年独联体国家的谷物产量较上年的创纪录水平大幅下滑，因此，某些依赖小麦进口的国家面粉价格达到创纪录水平，吉属于“处于危机需要外部粮食援助的国家”，之所以如此，是因为2010年6月以来在贾拉拉巴德、奥什和巴特肯州发生的社会政治冲突，加上谷物减产和粮价不断上涨，在脆弱人口中造成了粮食不安全。 

　　综合以上情况可以看出，中亚五国粮食形势呈现出发展不均衡的特点。首先，按国别来说，中亚各国粮食产量不均衡。哈萨克斯坦是中亚地区领土面积最大、人口数量居第二位的国家，相对其他四国来说，也是工业化水平及综合国力最强的国家。哈粮食产量不仅能满足其国内需求，也可用于出口，是世界上处于前列的小麦出口国。塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦领土面积较小，且其领土大部分处于高山地区，可耕地面积小，粮食自给困难。土库曼斯坦国土的大部分是沙漠地区。乌兹别克斯坦可耕地较多，但气候干旱，水资源短缺，大量耕地需要灌溉，但其人口约占中亚总人口的50%，粮食勉强自给。其次是按年份来说粮食产量不均衡。2012年就是中亚历史上粮食产量较低的年份。如果乌兹别克斯坦和土库曼斯坦发布的粮食产量数据可信的话，2012年乌土两国农业和粮食形势最稳定、最为乐观的，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦在历史上本就是粮食无法自给的国家，2012年受气候等因素的影响，吉粮食产量大幅下降，导致粮食形势紧张。中亚产粮大国哈萨克斯坦粮食减产虽不至于造成哈国内的粮食危机，但粮食供给量的下降，势必影响其出口对象国的粮食供给。 

　　二  中亚五国农业发展的特殊性与粮食安全 

　　中亚五国所在地区在历史上相当长时间里都是游牧经济，“随畜逐水草而居”，既是这里的生产方式也是生活方式，“食肉饮酪”是人们的饮食习惯。18世纪沙皇俄国侵入这一地区后，这里的生产和生活方式才逐渐开始发生变化。20世纪初这一地区被并入苏联，随着土地国有化和农业集体化的推广，这里开始走上现代化之路。上世纪50-60年代，苏联政府推行开垦处女地计划后，哈萨克斯坦农业得到了快速发展，粮食产量开始大幅提高，在指令性经济计划下，乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的棉花生产也得到快速发展，尤其是乌棉花产量高、质量好，使乌成为这一地区乃至全苏的棉花主产区。中亚各国独立后，不同程度地从计划经济转向市场经济，在农业领域对土地所有制及生产组织方式进行了改革。但由于各国国情不同，农业改革绩效呈现出不均衡不稳定的特点。此外，中亚地区各国还都面临着耕地主要用于种粮还是种棉以及水资源保障等影响粮食安全的一系列突出问题。 

　　第一，尚未完成的农业改革制约粮食增产 

　　20世纪90年代以后，中亚各国都进行了不同程度的农业和土地改革，但各国改革进展程度不同，改革均未彻底结束，改革的不彻底性制约着粮食生产，使多数国家一直处于粮食供给偏紧状态。 

　　中亚各国农业政策的侧重点不同。哈萨克斯坦农业致力于发展大型农场，并实现农场生产方式的现代化，提高农业企业的利润率，实现农业生产从粗放型到集约式发展的过渡，并进一步改善农业生产的分配形式，提高农产品质量。吉尔吉斯斯坦农业政策的主要方向是在实行土地私有化的同时，避免因土地资源短缺引爆社会冲突，同时重点解决山区贫困问题，在土地私有化和市场化条件下，大力发展市场经济。乌、土、塔三国则保留着苏联时期的农业管理方式，国家对农业和土地进行严格管理。从中亚各国普遍情况看，私人土地和家庭农场的生产效率一般均高于集体经济形式，大型集体经济的绩效均较差。但出于维护社会稳定等方面考虑，中亚一些国家仍保留有很多国营农场和集体农庄。 

　　哈萨克斯坦是中亚地区较早开始进行土地改革的国家。1999年哈颁布法令规定，土地仍归国家所有，但农业生产主体可以租赁承包土地。目前哈农业领域面临的主要问题是政府对农业的投入较少，投资相对短缺，同时由于农产品仓储、加工和包装状况较差，当地农产品的竞争力明显低于进口农产品。在农业生产组织形式方面，哈多数农业生产仍采用集体制，只有为数不多的农业生产组织形式是个体的。2005年个体农业耕作的土地为1.47万公顷，这些个体生产主要集中在哈南部地区，棉花是其主要农作物。此外，受典型大陆性气候及农作物品种等因素的影响，哈农业单产水平较低。2007年哈每公顷土地产粮仅为1.3吨，而加拿大每公顷土地能生产粮食2.7吨，哈粮食单产量仅相当于加拿大的50%。[10] 

　　乌兹别克斯坦的农业及土地均处在国家的严格控制之下。在土地所有制方面，乌仍实行土地国有化政策。目前，乌境内没有任何人是土地的所有者。乌政府担心土地私有化可能引发冲突及社会紧张，也担心土地私有化可能导致失业率提高，因此未对苏联时期形成的土地政策进行调整。乌农业改革主要体现在生产方式方面。1993年乌政府颁布法令，宣布将苏联时期实行的集体生产方式改变为合作生产方式。目前合作生产方式所生产的农产品占农产品总量的60%。在年景不好的年份，合作生产方式绩效较差。以2003年为例，这一年由于农产品收成不好，约45%的合作社没有利润，土地单产水平大幅下降。如卡拉卡尔帕克斯坦每公顷棉田产棉不到1吨，吉扎克州每公顷棉田产棉不足1.5吨。为改变这种状况，乌政府规定，从2008年起将农业合作社改制为私营公司。但这类私营公司的自主权仍然非常有限。按规定，私营工厂和家庭需与政府签订协议，由政府向农业生产主体提供投资，并承诺收购生产主体所生产的农产品。但协议同时对生产主体所种植的种作物作出硬性规定。生产主体必须按协议规定，要么种植棉花，要么种植小麦，违犯协议者将被处以停水的处罚，甚或由国家收回土地。土地收成不好未达到协议所提出的要求，也可能成为政府没收农业生产主体土地的依据。此外，国家对农产品价格进行管制，严重影响生产主体的生产积极性。按乌法律规定，农产品价格完全由国家确定。一般来说，国家对农产品的收购价格仅相当于市场价的1/3。如果生产主体完成了国家定购指标，超出部分才可按市场价销售。乌兹别克斯坦也存在部分私营农场，这些农场可支配的土地面积非常小，仅占全国土地面积的10%，但他们所生产的农产品却占全国农产品总产量的40%左右。以2003年为例，90%以上的肉、奶制品和土豆都是这类私营农场所生产的。[11]只是私营农场这一生产方式并未得到广泛推广。 

　　土库曼斯坦是苏联解体后中亚在农业领域变化最小的国家。目前土仍实行土地国有化政策，农业管理方式也基本延续了苏联时期计划经济的做法。农业合作社承担着国家与农场主之间的中介者角色，并负责维持最低限度的农业生产设施。农场土地属于租赁制，农场没有土地的所有权，只有土地的使用权。国家作为土地的所有者，每年都为农场规定粮食生产定额，且定额逐年提高，农场生产出的农产品由国家统一收购，收购价格远低于市场价格。此外，农场还需对生产支出负责。目前土共有农场7000家左右。与苏联时期的集体农场相比，农场所支配的土地面积较小，土地租赁期一般为5-10年。如农场的产量不能达到政府所确定的产量，国家有权收回其用地，农场所支配的土地不得转让。 

　　从表面看来，塔吉克斯坦在农业领域采取了不少改革措施，但土地仍归国家所有，土地仍不许买卖。2002年塔政府颁布法律，规定农场主有自主决定种植何种农作物的权利。2005年，塔政府对200多个国营农场进行了私有化改革。但国际危机组织认为，这次私有化进程受到操弄。[12]此外，政府对农产物种植仍下达指令性计划。比如，政府要求农场主要在其租赁土地上种植一定比例的棉花；从事私营活动的农民如不按政府指令种植农作物，其庄稼将被铲除等。政府对私营农业管制过严，严重制约了农业生产主体的生产积极性。 

　　在中亚五国中，吉尔吉斯斯坦是唯一一个进行了土地私有化改革的国家，吉不但实现了土地私有化，还为建立开放的土地市场制订了法律。但由于吉政府对农业投入很少，私人土地所有者面临资金短缺等诸多问题，农业生产处在自发状态，并且由于近年吉政局不稳，粮食及农产品不能自给自足，粮食安全一直面临巨大风险，不得不依靠进口和国际援助来满足国内需求。 

　　第二，作物种植结构是影响中亚粮食安全的主要因素 

　　中亚国家普遍面临着优先种棉还是优先种粮的抉择。棉花是中亚地区的传统作物。早在沙皇俄国时期，这里就已开始种植棉花，苏联时期棉花种植进一步发展。1914年中亚用于种植棉花的土地面积为4.41万公顷，到1940年增加到100万公顷，上世纪50年代棉花种植面积扩大到140万公顷，80年代初扩大到200万公顷。苏联解体后，由于国家的投入减少，投资不足及土质恶化，导致棉花产量下降。1998年中亚棉花产量仅是1980年产量水平的40%，到2004年也仅是1980年的56%。 

　　尽管如此，棉花仍然是中亚国家的主要出口商品，在中亚经济中发挥着举足轻重的作用。中亚地区产棉量的2/3用于出口，占世界棉花出口总量的15%。但中亚各国棉花产量不均。哈萨克斯坦虽然是中亚最大的农产品生产国，但其棉产量不高。2008年哈出口棉花9.3万吨。乌兹别克斯坦是中亚最大的产棉国，是世界第三大棉花生产国和第二大出口国[13]，在世界棉花市场上有很大影响。俄罗斯进口棉花的80%以上来自乌兹别克斯坦。但近年来乌棉花质量有所下降。塔吉克斯坦的棉产量占世界第13位，出口量占世界第9位。但在2004年棉产量达到55.8万吨后，产量开始下降。土库曼斯坦是世界第10大棉花生产国，但由于本国棉纺织工业的发展，国内棉花需求所占的比重不断提高，棉花出口收入呈现出下降趋势。根据官方统计，1995年土棉花出口收入为7.91亿美元，到2005年下降到8400万美元。1995-2000年国内纺织工业使用棉花的比重从3%提高到35%。同时由于土壤恶化，灌溉系统老化，资金短缺，机械不足，土棉花产量不断下降。2003年土总统尼亚佐夫甚至命令全国必须在同一天开始进行棉花播种，导致大量投资被无端消耗，一些农场主不得不重复播种。另外，土国还存在虚报播种面积以显示单产水平高的情况。 

　　棉花生产的高额利润和巨额出口收入，促使中亚国家普遍重视棉花生产，倾向于更多地利用现有土地种植棉花，由于可耕地面积在短期内难以大幅增加，必然出现优先种植棉花还是粮食的两难选择。一般来说，中亚棉花主产区的粮食供应问题都非常突出。由于棉花是一些国家的主要出口创汇来源，在棉花生产和出口领域，存在政府机构和官员腐败严重问题。棉花生产效率比粮食和蔬菜高，创汇速度快，一些官员极力推动棉花生产和出口，正是为了在棉花生产和出口中获得个人好处。 

　　在这种情况下，粮食供应就成了中亚国家非常敏感的政治问题。中亚处在欧亚大陆腹地，为典型的大陆性气候，夏季炎热，水源难以涵养，干旱少雨是制约粮食生产的主要因素。在干旱比较严重的年份，粮食收成必然下降，导致粮食价格上涨，直接影响当地居民的粮食供应。根据联合国粮农组织发布的报告，塔吉克斯坦每年需要粮食120万吨，但塔国内最多产粮60万吨，其粮食需求在很大程度上取决于人道主义援助和粮食进口。2009年有34%的农村居民和37%的城市居民粮食不能自给。吉尔吉斯斯坦有100万人的粮食保障存在困难。这两个国家都需要从哈萨克斯坦进口粮食来满足国内需求。2008年哈粮食产量下降，暂停出口粮食，对吉塔两国的粮食安全就造成了很大问题。乌兹别克斯坦是世界第20大粮食生产国，乌每年需要粮食500万吨，本可实现粮食自给，但由于棉花占地多，粮食播种面积出现下降趋势。2008年哈采取了限制粮食出口的措施，导致乌面包价格飞涨，在花剌子模和卡拉卡尔帕克斯坦甚至很难买到面粉。一些人不得不铤而走险，从哈国锡尔河州向乌塔什干州走私面粉。由此可以看出，如果说中亚国家存在粮食安全风险的话，除气候等原因外，作物种植结构问题也是威胁中亚粮食安全的重要因素。 

　　第三，水资源短缺、农机不足等因素制约中亚国家农业发展 

　　水是农业的命脉，中亚五国水资源分布不均，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦位于中亚主要河流的上游，水资源充沛，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦位于锡尔河和阿姆河下游，水资源相对短缺。中亚地区由于夏季炎热，气候干旱，农业发展需要大量灌溉用水。据联合国披露的数字，2003年灌溉农业占哈GDP的8%，乌GDP的39%，占土GDP的25%，占塔GDP的23%，占吉GDP的39%。[14]换言之，如果失去灌溉用水，上述五国的农业发展将遭到巨大损失，并导致GDP大幅下滑。 

　　农业机械不足是制约中亚国家农业发展的另一个严重问题。苏联解体后，中亚国家农业机械配件缺乏，维护困难，加之农机所需的燃料价格上涨，阻碍了农业技术的发展，他们不得不在农业生产中大量使用手工劳动。以土库曼斯坦为例，该国的农场主要使用土本国企业生产的农用机械，但农机生产公司为获得技术援助需要付出高额费用，土政府不得不斥巨资购买国外设备，但由于土国内技术人才短缺，其所进口的农业机械被大量闲置。中亚产棉大国乌兹别克斯坦在棉花收获季节也主要依靠手工劳动，利用农用机械收获棉花所占的比例，1990年为57%，1993年下降到35%，目前已下降到20%。[15]乌兹别克斯坦涉嫌在采棉季节大量使用童工，也遭到西方社会的诟病，其棉花出口因此受到抵制。 

　　此外，中亚各国农业也存在损害环境问题，灌溉系统严重破损造成水资源浪费，水资源含矿物成分过高，导致土质恶化，土壤沙化和盐碱化严重，农业发展后劲受到很大影响。 

　　三  中亚五国粮食保障前景 

　　中亚国家粮食形势能否稳定，关键在哈、乌两国，难点在吉、塔、土三国。如果哈乌两国粮食收成保持较高水平，吉塔土三国能够保持社会基本稳定，中亚不会发生大面积的粮食危机。 

　　哈萨克斯坦国土面积大，农业基础好，在中亚农业发展中占特殊地位，甚或可以说，哈农业发展是中亚粮食稳定的晴雨表。据哈农业部公布的数据，哈农业用地面积为2.22亿公顷，其中1.89亿公顷为牧场（占农用土地面积的85%），2400万公顷（占农用土地的10%）农用土地用于农作物生产，其余5%用作其他用途。在用于农作物生产的土地中，约2/3用于生产粮食，约1/3用于种植饲料等。[16]目前哈已成为成为世界粮食出口大国。2004年出口粮食900万吨，2007年达到1900万吨[17]，2008年下降到1700万吨。2006年哈萨克斯坦是世界第十四大粮食出口国，到2010年已成为世界第五大粮食出口国。哈粮食主要出口到乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗和伊朗等国。同时，哈还是中亚主要果蔬和棉花出口国。 

　　乌兹别克斯坦同样是中亚农业大国，但乌政府出于出口创汇的需要，倾向于大量种植棉花，近年来虽然为保障粮食供应，实行了“减棉增粮”政策，但粮食增产规模不大。此外，乌约4.3万平方公里的农业用地需要灌溉，[18]如果水源出现问题，乌粮食生产必然受到影响。    

　　在中亚国家中，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦国土面积较小，且其领土大部分处在高山地区，因此农业发展受到很大限制。塔吉克斯坦仅有21%的土地适合耕种，其中水浇地面积为7220平方公里。[19]苏联解体和随后爆发的内战对塔农业造成很大伤害。内战结束恢复稳定后，到21世纪前10年，塔农业恢复到苏联时期的水平[20]。同时，大量有劳动能力的人口出国打工，导致劳动力不足，目前从事农业生产的主要是妇女、儿童和老人，农业发展受到很大影响。吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦存在相似的问题。土库曼斯坦95%的土地是荒漠，仅有5%的土地适合农耕，虽然土政府提出了实现粮食自给自足的方针，但这一目标至今仍未实现。 

　　综上所述，中亚五个国家的农业及粮食生产形势虽然存在一些共同特点，但总的来说，五国情况各异，哈乌两国由于人口较多，粮食需求量相对较大，同时农业形势也较为乐观，如这两个国家能够实现粮食自给，中亚粮食安全形势就可保持基本稳定。塔吉土三国虽然农业发展潜力有限，但如能保持社会稳定，在气候正常的年份，也不至于发生重大粮食危机。政府能否深化农业和土地改革，能否推出有效的农业扶持措施，能否改善作物种植结构，是中亚粮食形势稳定与否的关键因素。 

　　载李进峰，吴宏伟、李伟主编《上海合作组织发展报告（2013）》，社会科学文献出版社2013年9月第1版。