欧亚和北太平洋“地区”安全的新维度——以上海合作组织为例

　　【内容提要】　上海合作组织(SCO)起源于20世纪90年代冷战结束后的中国、俄罗斯和三个中亚国家的边界谈判，其目的是要在冷战后时代建立起敌对国家之间的多边伙伴关系。文章在详述SCO的前身——“上海五国”的起源及其发展的基础上，阐述了SCO的经验和理念对欧亚和北太平洋“地区”安全所具有的启示：SCO构建起的伙伴关系是对手之间的“和平缓冲器”；SCO构建起的多边伙伴关系和多边主义理念是应对那些“非国家的”和跨国的“新威胁”的重要典范。SCO在未来将继续发挥其维持地区安全和稳定的作用，但目前好像还只是构建一个欧亚和北太平洋地区版本的欧安组织的第一步，其未来的发展值得我们进一步研究和关注。

　　【关键词】　上海合作组织(SCO)；“上海五国”；伙伴关系；欧亚和北太平洋地区

　　【作者简介】　岩下明弘(Akihiro Iwashita)，日本北海道大学斯莱维克研究中心学者。

　　【中图分类号】　D815　【文献编识码】　A　【文章编号】　1006-9550(2005)05-0065-05

引　言 

　　上海合作组织(SCO)成立于2001年6月，主要由中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦6国组成。SCO以及俄中“战略伙伴关系”经常被描述为是培育“多极世界”观念用以抵制 美国全球主导地位的工具。[1]然而，这种观点仍然固守于“冷战”的那套老说法，缺乏有说服力的理由。除了那些太多的现实主义评论之外，我们对于SCO必须有一种新的观察角度。

　　SCO作为中国与原苏联加盟共和国长期边界谈判的结果，其基本目标是(现在仍然是)维持各成员国之间的边界稳定。依据上海合作组织章程，SCO的主要任务之一是成员国之间相互合作，特别是在各成员国内部反对国际恐怖主义、分裂主义和宗教极端主义。SCO的所有成员国都面临一个严峻的问题，即种族集团与中央政府的对抗。我们应当从其内部背景来解读 SCO的存在理由，并应当将其界定为一种相互保证成员国安全和领土完整统一的组织。

　　我们不应低估SCO成立的意义以及它在确保成员国之间安全方面所具有的毫无疑义的成果。面对SCO内部以及围绕SCO所具有的许多真正的难题，[2]SCO似乎正为此提供一种关于冷战后欧亚和北太平洋安全的新图景(a new image)。本文的目的就在于阐明SCO的这种积极性质及其在欧亚和北太平洋安全问题上的启示。

上海合作组织的形成 

　　(一)“上海五国”的起源 

　　SCO的前身——“上海五国组织”，最初是作为苏联和中国共同倡议的探讨苏中边界地区生化武器问题和边界划分问题的论坛而产生的。苏中边界问题作为一个历史问题，最早可追溯到几个世纪以前。苏中边界由4 300公里东段边界(从蒙古边界东端到图们江)和3 200公里西段边界(从蒙古边界西端到塔吉克斯坦和阿富汗边界交界处)组成，这个边界主要是在19世纪后叶的沙俄帝国和清王朝时期划出来的。

　　中国方面声称，19世纪俄国和中国之间的不平等条约使中国丧失了超过150多万平方公里的领土，这种领土争端后来还导致了军事冲突，如1969年发生的珍宝岛事件。20世纪80年代后期，戈尔巴乔夫的“新思维”促成了苏中和解局面的出现，当时双方同意在边 界地区就预防可能发生的军事冲突和解决领土问题建立起一种协调措施。前一种意向使双方在1990年4月达成了关于边界军事区域减少驻军和建立信任等先导性规则的协议，后一种意向使双方在1991年5月16日就东段边界问题达成了协议。

　　1991年苏联解体时，苏中边界发生了变化。西段边界被一分为四——50公里的俄中边界、1 700公里的哈中边界、1 000公里的吉中边界和430公里的塔中边界，而东段边界则被整体地转变为俄中边界。在那时，新独立的中亚国家并不认可业已存在的边界问题，并拒绝与中国进行谈判。通过俄罗斯的协调，现在它们同意就此问题进行探讨。这个由俄中“伙伴关系”创立的“4(俄罗斯+3个中亚国家)+1(中国)”程式理所当然地成为俄中边界协议的观察者。1993年后，“4+1”会谈主要服从于两个常设委员会的需要：一个是互信建设和裁减驻军委员会，一个是联合划界委员会，后来它们就变成了所谓的“上海五国组织”的主体。

　　互信建设和裁减驻军委员会的第一个成果是1996年期间就边界地区军事领域互信建设达成《上海协议》。所有的相关国家一致同意，通过建立非军事区以及承诺加强相互的军事信息交流来实现边界地区的稳定。对于历史上被多次军事冲突和深刻的不信任所困扰的苏中边界来说，《上海协议》是一种虽并不十分可靠但却是富有效果的和平象征。对于这5个国家来说，自那时起，“上海”便获得了“稳定与信任”这一特定内涵。1997年2月，当俄罗斯、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的领导人共聚莫斯科时，签署了关于在边界地区相互裁减军备的协议。协议规定，相关各方在苏中边界地区各自100公里的范围内限制军事装备和驻军数量，并相互进行监督，由此，相关各方之间的“稳定和信任”水平得以升级。“上海五国”的名称正是在这个第二次峰会之后流行起来的。

　　“4+1”程式加快了西段边界的划界进程。1994年，俄中50公里边界和哈中边界问题达成协议，其中哈中边界还有两小块地区未确定归属。1998年第三次“上海五国”首脑会议在阿拉木图举行时，最终签署了解决哈中边界的补充协议。吉中边界谈判始于1992年，当时，两国间共有5个争议地区，其中4个争议地区在1996年的协议中得以解决。剩下的一个地区靠近天山山脉的最西端，1999年“上海五国”在比什凯克举行首脑峰会时，吉中两国通过《中吉国界补充协定》最终划定边界。

　　与上述几国相比，塔吉克斯坦与中国的边界谈判在很长一段时期里一直处于僵局状态。由于中国主张拥有主权的这个争议地区有2万多平方公里，这相当于塔吉克斯坦全部领土的1/7，因此，两国政府看起来没有什么退让的空间。惟一达成一致意见的地区是在“上海五国”杜尚别首脑峰会上做出的，这个地区位于吉尔吉斯斯坦-塔吉克斯坦-中国三国边界交汇处。然而，真正的进展超出了专家们的想像。2002年5月17日，两国首脑就中塔边界问题签署了一个补充协定。相关专家得出一致结论，认为塔吉克斯坦和中国之间的领土问题已经完全解决。

　　(二)“上海五国”的发展 

　　通过边界协议发展起来的“上海五国”合作，无疑有助于它们在地区安全问题上取得更大的成就，尤其有助于俄中安全问题的解决。无论就质量还是数量上来说，“上海五国”的合作在1998年阿拉木图峰会上都开始进入一个新的阶段。首脑峰会开始常规性地每年举行一次，成员国之间合作的范围也得到扩展。“上海五国”在维持相互安全的议程上提出了新目标，即同分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义做斗争。在1999年的比什凯克峰会上，各国首脑共同意识到伊斯兰原教旨主义的威胁，谴责北约对南联盟的轰炸，宣称所谓的“人道主义干涉”是外部势力对一国内政的干涉。“上海五国”的这种合作趋势主要是由俄罗斯和中国加速推进的，两国政府均需要对方支持自己的解决“国内少数民族问题”的政策，例如车臣问题和维吾尔族问题。自1997年末以来，当“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”在中亚地区发展起来时，各中亚国家都对伊斯兰原教旨主义予以严重关注，并将之看做是对“上海五国”安全的共同威胁。另外，它们也开始关注经济合作问题，如丝绸之路的复兴。

　　2000年的杜尚别第五次首脑峰会将这些新任务进一步推向前进。首先，“上海五国”决定建立一个地区安全与合作的国际组织，该组织将向周边国家开放。其次，乌兹别克斯坦作为观察员参加了这次峰会，乌被 看做是该拟建组织中新全权成员的首要候选国。

　　“上海五国”经常宣称自己是地区合作的新典范，这一模式的目标主要是塑造良好的近邻关系、建立相互信任、实现相互间的平等和共同发展，它既不是结盟关系，同时也不针对第三方。它的基本宗旨是维护各成员国的国家统一，对内分享各国同“分离主义运动”做斗争的共同利益；对外防止主要来自伊斯兰原教旨主义的干涉。它同时还意味着相关各方永远不支持它们自己在其他国家的“少数民族”。从这些宗旨来看，乌兹别克斯坦的地位对于“上海五国”来说是十分重要的，因为如果没有乌兹别克斯坦对“上海五国”成员的 承诺，这一地区成员国未来的安全和领土的完整统一就不会有保障。

　　众所周知，自1993年末以后，乌兹别克斯坦受俄罗斯的影响逐渐减少，1999年乌退出了独联体集体安全条约。尽管如此，乌兹别克斯坦的政策制定者还是感到了与邻国合作反对伊斯兰原教旨主义运动的必要。同时，乌兹别克斯坦还一直担心俄罗斯对这一地区的主导，“上海五国”作为一个平衡俄罗斯和中国影响力的论坛，正符合乌兹别克斯坦的利益。

　　中国与乌兹别克斯坦之间虽然共同面临在这一地区的边界问题，但由于没有任何现存的和潜在的地缘政治冲突，中国一直在谋求同乌兹别克斯坦合作的可 能性。俄罗斯也希望寻求某种途径重新将乌兹别克斯坦拉回到地区安全合作的轨道上来，如果能将乌兹别克斯坦拉进扩大的“上海五国”新组织，一旦俄罗斯在这一组织中的主导地位得到体现，这也可作为替代独联体安全条约体制的第二种选择。因此，中国邀请乌兹别克斯坦加入“上海五国”，俄罗斯最终也赞同乌加入进来。

　　邀请乌兹别克斯坦加入“上海五国”在其他三个中亚国家则遇到了问题。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦对乌兹别克斯坦最近以来在该地区的扩张和由此带来的压力更加担忧。哈萨克斯坦则对它的这一对手及其带 来的地区利益冲突保持警惕。但为什么“上海五国”中的两位“巨人”都同意接纳乌兹别克斯坦，而这三个中亚国家还仍然坚持它们的立场呢?这三个中亚国家最终意识到了乌兹别克斯坦在拟建的新组织中所承担的角色，它们希望两个“巨人”在这一地区的存在可以抑制乌兹别克斯坦，并希望乌的加入能够使新组织在反伊斯兰原教旨主义方面产生进一步的有效成果。哈萨克斯坦还支持吉尔吉斯斯坦关于在新组织中创建反恐中心的倡议，并力图使新组织中的哈吉内部合作成为对抗乌兹别克斯坦地区大国地位的抗衡力量。

　　2001年6月，“上海五国”领导人和乌兹别克斯坦总统齐聚上海，宣布了SCO的建立，并签署协定，同恐怖主义、分裂主义和极端主义做斗争。协定同时还包括在SCO框架内建立一个地区反恐中心，总部设在比什凯克。一个月后，中国与俄罗斯就善邻建设、伙伴关系与合作等方面签署了具有里程碑意义的条约，以吁求进一步巩固俄中边界稳定和深化双方的合作。

SCO对欧亚和北太平洋地区安全的启示 

　　(一)摆脱“敌友”关系 

　　SCO的形成过程是与前面提到的20世纪90年代后期中国和俄罗斯之间“战略伙伴关系”的创建紧密联系在一起的。1996年《上海协议》签订时正值俄中 刚刚在莫斯科发布其“战略伙伴关系”宣言。众所周知，这一宣言诞生于俄中之间艰难曲折的东段边界划界谈判。SCO和俄中“战略伙伴关系”的产生也可算是拖延持久的边界谈判的一份“礼物”。

　　“伙伴关系”的概念出现在俄中关系中是一种必然。在俄罗斯的对外政策话语中，它最早被用于1994年面向北约的“和平伙伴关系”中。“伙伴关系”一词是美国克林顿政府曾经建议使用的词语，当时北约还没有准备邀请东欧国家加入，使用“伙伴”一词是担心新独立的俄罗斯会(对北约-东欧关系)做出不快反应。“伙伴”则意指俄罗斯和北约之间的“和平缓冲者”，但是这个缓冲者的功能并没有得到很好的发挥，因为美国不久就改变了其对北约的谨慎政策，波兰、捷克和匈牙利都先后加入了北约阵营。俄罗斯在不安中接受了北约东扩的现实，但谴责说它将在欧洲引致一场新的冷战。总之，俄罗斯与北约之间“伙伴关系”的形成随后就如冷战时期那样卷入了权力争夺的游戏中。

　　在20世纪90年代，当俄罗斯的对外政策由大西洋取向转向东西方平衡的取向时，它找到了一个可适用于“伙伴关系”概念的新目标，这就是中国。1994年，叶利钦曾提出了“建设性伙伴关系”的概念，1996年他与江泽民进一步将其发展为战略伙伴关系。在冷战的后半时期，中国与俄罗斯相互之间曾是对方在亚洲的主要对手，因此，“伙伴关系”的概念作为一种“缓冲器”——不是敌人但也不是朋友——特别适合于亚洲的俄中关系以及欧洲的俄罗斯—北约关系。于是双方也就正式宣称“伙伴关系”既不是结盟关系，也不针对第三方。

　　俄中“伙伴关系”尽管也遭遇了重重困难，但并没有走向消亡，而是支撑了下来。由于俄中之间存在漫长的共同边界问题以及历史上曾有的相互不信任，它们的关系并不是太过密切。当然，由于两国在边界稳定、相互安全保障以及在某种程度上策略性地抵制美国主导的世界秩序等方面的共同需要，其关系也并没有破裂。在某种意义上，“伙伴关系”的概念——非敌非友——恰当地表述了冷战后时代俄中关系的现状。

　　(二)多边伙伴关系应对“新威胁” 

　　国家之间建立起来的伙伴关系可以发挥其作为“和平缓冲器”的作用，它在处理俄中关系中的效果异常凸显，但这在冷战后的国际关系中并非就是一个新概念。一些亚洲和非洲国家曾于20世纪50年代发起不结盟运动，欧洲也于20世纪70年代建立了欧洲安全与合作组织(OSCE)，但是这些运动主要适用于国与国之间的关系。伙伴关系则更加注重“非国家的”和“跨国的”因素，这些因素能够从国家内部或外部侵蚀国家主权，如核走私、生态灾难、恐怖主义、移民问题等。“新威胁”在20世纪90年代后期广泛地存在于国家“周围”和“内部”，甚至“超出”了国家的范围。

　　在此现实背景下，俄罗斯总统普京认为，俄罗斯国家安全的隐患既不在边界之外也不在边界之内：即不是由于中国的存在而恰恰是它自身在远东地区人口和经济上的衰落，才对其领土的完整性构成威胁。许多俄罗斯的专家学者也曾指出，对俄罗斯形成威胁的不是一个巨大的发展起来的中国，而是一个陷入分裂和纷争局面的中国。与此同时，中国方面也在逐渐形成一种新安全观，它将“邻国”一词加入其“安全”理念的词汇中，包括俄罗斯、朝鲜、日本与东南亚和南亚等对其有重要意义的国家和地区，并且强调这些国家稳定与否会直接关系到本国的领土完整与和平发展。

　　鉴于SCO的核心是建立在俄中关系之上的，因此中国和俄罗斯认识的转变必将促使SCO发展出一套多边伙伴关系用以应对SCO边界地区的新威胁。此外，SCO也欢迎其他与SCO有利害关系和共同兴趣的国家加入这种伙伴关系。事实上，这种多边伙伴关系直接脱胎于俄中之间用于确保彼此安全的“战略伙伴关系”。在实践过程中，由于“战略伙伴关系”可以化 解那些有众多接壤领土的国家之间的历史争端，因此1996年俄罗斯外交部呼吁将这种“战略伙伴关系”作为21世纪国家间合作的一种模式，它能够消除拥有较长共同边界的国家之间在历史上的敌对状态，并且提出了扩大这种伙伴关系的愿望。例如，中印之间拥有2 000多公里的边界，它们之间在解决边界纠纷时就可以采用此种模式。

　　此时，尽管中国在使用“伙伴关系”这一术语来形容与别国关系时还非常慎重，但它在1997年却将这一术语用于描述其在中美关系中的地位，并逐步发展出一套“伙伴关系”网。特别值得注意的是，中国在诸如东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum)和世界贸易组织(WTO)中所扮演的角色也开始逐步获得信任。因此，从某种意义上来说，SCO是1996年以后中国发展多边外交的一种象征，中国希望提高SCO的吸引力和涵盖范围。中印关系在1998年印度试爆原子弹后曾降到了最低点，但经过最近一段时间频繁的双边接触，中印关系逐渐有所好转。因而中国和俄罗斯自然而然地就希望SCO的安全框架能够发展到南亚去。

　　当“上海五国”(指中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦)在2001年初计划把SCO扩展为一个国际组织时，第一个申请加入的国家不是乌兹别克斯坦，而是巴基斯坦。巴基斯坦试图成为SCO的观察员，但随即便遭到了塔吉克斯坦的强烈反对，因为它认为巴基斯坦应对塔利班组织和伊斯兰原教旨主义的发展负责。此后，中国作为巴基斯坦的老盟友赞成接纳巴基斯坦，可俄罗斯却希望在接受巴基斯坦申请的同时也吸纳印度加入。最终，“上海五国”中的所有相关各方一致决定(除乌兹别克斯坦以外)暂不接受任何国家加入SCO，并表示要更加慎重和缓慢地对待SCO的扩大问题。

　　“上海五国”之所以会表现得如此小心翼翼，是因为SCO的快速扩大虽然可以提升该组织在世界上的声望，但与此同时也会带来成员国之间的严重分歧，比如印度和巴基斯坦之间不可调和的关系可能就具有这种效应。同时，印巴矛盾还远远超出了SCO的处理能力。例如，1998年6月4日，在阿拉木图召开的“亚洲互动与互信建设措施”会议上，也就是SCO圣彼得堡峰会的前夕，普京曾穿插斡旋于巴基斯坦总统穆沙拉夫和印度总理瓦杰帕伊之间，却无法在他们中间建立起一种直接对话机制。后来，巴基斯坦和印度之间的直接对话却是在2002年1月的南亚区域合作联盟(SAARC)这一更为松散的论坛上解决的。

　　正如上文所述，当乌兹别克斯坦采取封锁行动用以表明它对美国攻打伊拉克的态度时，SCO如何在采取扩大成员政策的同时继续保持组织的有效性，这的确已成为其面临的重要难题。饶有趣味的是，乌兹别克斯坦加入进来之后，反过来还不愿SCO在短时间内快速扩大，因为它担心自己在SCO中的声音会由于一个拥有正式成员资格新大国的加入而被抵消。

　　虽然面临众多的现实挑战，SCO在扩大问题上仍然坚定不移，它对任何一个愿意确保彼此安全和致力于打击恐怖主义的国家敞开大门。印度毫不犹豫地试图以观察员的身份加入SCO，哈萨克斯坦总统也积极地邀请其加入。中国和俄罗斯基本上已经同意蒙古成 为SCO的优先申请国，事实上蒙古也已经作为观察员参加过一次SCO的委员会会议。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫认为，SCO应该制定一套接收新成员国的规则，例如，可以为新加入国家更好地融入SCO建立三个缓冲阶段，即对话伙伴阶段、观察员阶段和完全成员国阶段。于是，2002年出台的《上海合作组织宪章》详细规定了观察员地位及其与其他国家、国际组织进行合作时应注意的事项。总体来看，SCO的使命可以被理解为试图在欧亚和北太平洋世界中建立和发展起一种多边的“和平缓冲器”。

结　论 

　　SCO对欧亚和北太平洋地区的安全有什么积极 的影响呢?

　　SCO所取得一项我们永远也不能忽视的成就是：SCO本身发挥了一种重要影响力，它几乎解决了苏联和中国之间遗留下来的最具挑战性的难题。在涉及恐怖主义议题上，SCO无疑是一个能够有效协调其成员国活动的组织。同时，它还可以协助或监督其他国家和组织“清除恐怖主义”的行动。由此可见，尽管SCO受到了很多限制，但它无论是在过去还是在未来都将继续发挥其维持地区安全和稳定的作用。

　　经过10多年的发展，SCO已经形成并且发展出自己的多边主义理念，这一理念在冷战结束后变得更加富有包容性和长期性。与此同时，由于SCO的目的是要在冷战后时代建立起敌对国家之间的多边伙伴关系，因此它还表现出更具开放性的特点。虽然在解决边界争端上还存在诸多问题，但是SCO已经获得了一些宝贵的经验，其中包括搁置有争议领土、通过建立互信机制来缓解军事压力以及保持稳定而又畅通的对话和互动。在2002年SCO圣彼得堡会议召开的前夕，亚洲互信机制建设会议在阿拉木图召开，期间共有16个国家和地区(其中包括印度、巴基斯坦、以色列和巴勒斯坦等)和10个作为观察员的国家(包括美国、日本和韩国等)参加了会议，这说明SCO的一些思想已经被越来越多的国家所认同。

　　SCO在缓解存在于韩国和朝鲜、印巴之间以及中东地区的紧张关系问题上还拥有独特的经验。SCO成员国普遍同意在中亚建立一个无核区，并且强调尊重蒙古的无核国地位。蒙古在2004年SCO塔什干峰会上获得了观察员地位，印度和巴基斯坦也迫切地希望加入该组织。此外，SCO还作为一个组织与东盟地区论坛、南亚区域合作联盟和可能形成的东北亚安全论坛(即现在的朝鲜核问题六方会谈)保持着成员层面的联系。目前，SCO的经验看起来好像还只是构建一个欧亚和北太平洋地区版本的欧安组织的一个链条。这个组织的下一步发展值得我们予以进一步的研究和关注。

　　(中国政法大学政治与公共管理学院刘贞晔译)

　　[责任编辑：主父笑飞]

　　注释： 

　　[1]参见C. Menges，“Russia， China and What's Really on the Ta-ble，”The Washington Post ， June 29， 2001； Bates Gill，“ShanghaiFive： An Attempt to Counter U.S. Influence in Asia?”Newsweek，Ko-rea， May 4， 2001。同样，我们也了解到许多有关对俄中关系进行误导性“反美”解释的批评，但其中的大多数批评都有一个共同的弱点，即它们都没有论及俄中之间存在的尖锐难题的具体细节，如边界谈判问题。

　　关于俄中边界问题的文章并不多见，其中本文作者关于该问题的文章请参见：A. Iwashita， A Journey of the Sino-Russian Border： 4 000Kilometers， Sapporo， 2004。

　　[2]一个主要的难题是SCO所具有的复合双重结构：大国的两极结构(中国与俄罗斯)和不对称的中亚影响力(中等大国乌兹别克斯坦与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦的对抗)。SCO各成员国还远没有联合起来共同对抗美国影响力在中亚和世界上扩张。所有的SCO成员国都只是在追求自己的利益。如果不考虑九一一事件的话，所有SCO成员国之间的合作与其周围国家之间的合作相比，也都仅仅限于外交言辞上的表达。与之相反的是，SCO内部的矛盾和差异好像也在扩大，比如，乌兹别克斯坦就对SCO显示出了一种冷淡的态度。

　　来源：《世界经济与政治》2005年第5期